房地产税：如何征收与何时征收

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中国银行业协会首席经济学家刘小红巴曙松中国银河金融控股有限公司如何征税

如何征收房产税主要涉及四个方面:征收范围、税率标准、计税依据、减免税范围。关于税率标准和减免税范围，预计将授权地方政府根据实际情况，按照“充分授权、分步推进”的原则制定。从国际经验来看，我们在具体进行税收设计时，需要注意以下两个问题。

首先，税率标准和减免范围的设定应兼顾税收征管和民生保障。房产税的主要功能是调节收入分配，增加财政收入，有助于逐步形成房地产市场的长期调控机制。

就增加财政收入的功能而言，1994年分税制改革后，地方政府财政支出的缺口加大。在房地产市场持续快速发展的背景下，土地流转成为弥补缺口的重要收入来源。根据中国指数研究院发布的最新《2017年全国300个城市土地交易报告》，2017年土地出让总额为40632亿元，同比增长38%。土地出让金收入约占财政收入的40%，其中江西、重庆、江苏和安徽占60%以上。随着城市建设的发展，新增土地的规模将逐步得到控制，拆迁成本的上升也将使地方政府土地出让收入的比重趋于下降；在房地产增量市场增速放缓的同时，土地出让增速也在逐步放缓，部分地区以土地财政为主支持地方财政支出的模式不可持续。

同时，在防范和化解金融风险、整顿地方债务、加强监管的政策背景下，如何避免基础设施建设大规模投资引发的债务偿还危机，增加地方财政收入，是当前地方政府需要解决的现实问题。根据国际惯例，房地产税作为地方税的一个来源，主要用于满足地方政府在提供教育、医疗和社会保障等公共服务方面的支出。受益人和纳税人高度一致。因此，开征房产税是一种自然选择。

在国际上，美国、日本等国的房地产税是基层地方政府的主要税收来源，用于居民居住地区的教育和公共服务支出，体现了房地产税的公益性。2015年，美国房地产税占地方政府税收的72.1%，成为最大的税收来源；日本的房地产税占市、镇、村税收的近40%，是地方税收的第二大来源。

对我国来说，在房地产股票市场越来越大的现实条件下，可以通过开征房地产税来鼓励地方政府拥有稳定、可持续的财政收入来源，从而纠正近年来地方政府对土地财政的过度依赖。

此外，根据国际经验，各国在房地产税制安排上都有一些税收优惠。例如，我们应该制定一定的扣除标准，或者对一些困难家庭、低收入家庭和特困群体给予一定的税收减免。对我国来说，从住房的基本保障功能出发，在税收设计上，根据我国经济和社会的阶段性发展，应该允许扣除一定的免税标准(免税)，这将最大限度地惠及广大人民群众，减轻他们的额外负担。

然而，如果按照上海和重庆现有的试点方案确定更高的免税额度，将无法实现建立房地产市场长效机制和扩大地方税源的效果。2016年，上海的房地产税收收入为171亿元，仅占上海5626.9亿元总税收收入的3%，而重庆的房地产税收收入为56.88亿元，占其1438.4亿元财政税收收入的4%。同时，2016年上海土地出让收入高达1578亿元，重庆为705亿元。根据两个城市的实验统计，房产税明显低于土地出让收入。

综上所述，税率标准的设定和税收减免范围需要兼顾税收征管和民生保障两个目标。在尽量减轻居民额外负担的同时，也要逐步推进房产税，实现税收的功能。

第二，方案设计应避免实际操作中的套利。房产税是在房屋所有权的过程中征收的。由于税收的刚性特征，可以满足人们对住房的合理需求，同时通过增加住房持有成本抑制投资和投机需求，调节收入分配功能。从供给方面来看，它可以提高住房使用的实际效率，降低空占用率，这可能只是为了获得住房的资本增值，从而提高整个社会的资源配置效率。然而，如果计划设计得不好，可能会适得其反。

一个重要的方面是，在设计具体的征收方案时，要尽可能避免实际操作中的套利和扭曲。一种普遍的免税观点是，带有第一套住房的住房免税，以体现房产税的住房保障功能；累进征收是对超过一定面积的房屋进行征收，以更多的资源和更多的税收来体现收入和财富分配的调节功能。但是，如果采用首免方案，“假离婚”行为可能明显增加，部分群体可能通过换房逃避纳税义务，导致大户型的普及和价格“剪刀差”的形成。如果采用人均面积递减法，将会掩盖实质上的不公平，因为同质面积的住房可能存在很大的价值差异，而价值是居民更关心的变量。就中心城市而言，中心豪华住宅与郊区普通住宅的单价差距相当大。不考虑市场价格的等面积减少可能会加剧财富分配的不均衡，这与房地产税的预期功能取向背道而驰。