户改过渡期力推居住证 将覆盖2亿城市外来人口优房客

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居住证能成为中国户籍制度改革的垫脚石吗？这取决于附属于它的公共服务的颜色几何。

近日，国家发改委有关人士表示，28个省(市、区)已经出台了户籍制度改革的具体方案，下一步将是在今年内全面实施居住证制度。《经济观察报》还获悉，根据国家发展和改革委员会的规划，在“十三五”期间，全国约有2亿城市移民将获得居住证。

接近国家发展和改革委员会的专家告诉《经济观察报》，国家发展和改革委员会会同有关部门，正在敦促各省市严格遵守国务院颁布的《居住证暂行条例》(以下简称《条例》)，并出台地方居住证管理措施，在具体实施中不得打折扣。

自去年12月国务院颁布《条例》以来，河北、吉林、天津、江西、甘肃等省市相继出台并实施了地方居住证的具体实施办法。相比之下，各省(市、区)居住证制度提供的公共服务和便利的范围与国家版本的《条例》相比有不同程度的扩大。

但是，下一步是建立和完善居住证制度，这也涉及到教育、就业、医疗、养老、住房保障、农村产权、金融保障等相关领域的改革。上述专家认为，这需要国家发改委乃至更高层次的大力推动。

管理流动人口

一位与国家发改委关系密切的专家告诉《经济观察报》，实施居住证管理的主要目的是通过居住证登记管理城市流动人口。此外，通过建立居住证制度，逐步实现农民工市民化，从而实现“十三五”规划提出的户籍人口城镇化率达到45%的目标。

根据国家发改委掌握的数据，目前中国登记人口的城市化率约为40%。到“十三五”末，人口城镇化率提高5个百分点，意味着1亿人将落户城镇，也就是说，他们将真正成为城镇居民。

根据国家发展和改革委员会进一步计算的数据，到2020年，除了在城镇定居的1亿人之外，还有大约2亿农民工在城市需要安置。有关部门决定今年全面实施居住证制度，这实际上是对本市这部分流动人口的管理。

中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐军向《经济观察报》表示，根据上述《条例》第三条，居住证是持证人居住在居住地，作为常住人口享受基本公共服务和设施，并申请常住户口的“证明”。因此，不能保证如果他申请居住证，持证人能够真正享有与当地公民相同的基本公共服务权利。

唐骏进一步分析说，中国很多大城市，尤其是特大城市，现在都在建“围屋”，试图在户籍政策和人口政策中“分一面”，试图挤出所谓的“低素质人口”，这有望影响居住证制度的有效实施。

对此，前述接近国家发展和改革委员会的专家告诉《经济观察报》，目前，河北、江西等省市已相继出台了本地居住证管理办法。总的来说，虽然居住证的“含金量”因地而异，但与条例相比，它们提供的公共服务和便利的范围有不同程度的扩大。

例如，《条例》规定，居住证持有人可以享受6项基本公共服务和7项便利条件；河北省的相应规定是:居住证持有人可以享受8项基本公共服务和8项便利条件；江西省规定，居住证持有人可以享受7项基本公共服务和8项便利服务。

对于下一步将在各地大力推广的居住证制度，大多数专家认为这是户籍改革的一个突破。例如，NPC财政经济委员会副主任、民主建国会中央副主席余胜展对这项改革非常乐观。他认为居住证是一种普惠制。对于大城市，尤其是像北京这样的大城市，你可以依靠居住证制度。迫使市政府对流动人口进行基本公共服务配置；中国社会科学院人口与劳动经济研究所副所长张车伟表示，由于户籍制度改革不可能一步到位，建立低门槛的居住证制度将使中国向基本公共服务均等化迈出重要一步。

然而，一些专家对推广居住证持有不同的态度。中国经济改革学会研究员李昌平认为，从暂住证到居住证的转变仍然是一种“汤里变不了药”，其背后的实质问题是户籍所附带的福利待遇差别很大。只有打破户籍壁垒，消除地区福利差异，才能真正解决城市流动人口管理问题。

家庭改革的便利性

2010年5月，国务院首次提出在全国范围内实施居住证制度，但此后，国家发展和改革委员会和公安部在推进居住证制度的实施方面进展缓慢。

据上述接近国家发展和改革委员会的专家介绍，早在2002年，上海就开始实施居住证制度，居住证的申请人是具有本科以上学历或特殊才能的国内外人员。此后，为了吸引高技术人才，深圳、成都、武汉、Xi等大城市和一些中等城市逐步实施了这一制度。

随着居住证在越来越多的城市实施，中央政府逐渐认识到居住证制度的优势。目前，有关部门希望将居住证制度作为户籍改革的过渡性政策，建立与居住年限和参加社会保障缴费情况相联系的基本公共服务提供机制，直至实现户籍改革的最终目标——剥离户籍带来的各种福利待遇，回归管理户籍人口基本信息的户籍制度标准。

居住证制度实施后，在福利待遇方面，持有居住证和拥有城市户口之间仍有很大差距。唐军、李昌平等人认为仍然存在身份歧视。上述与国家发改委关系密切的专家解释说，居住证制度只是户籍改革和城市化进程中的一项权宜之计，但在中国目前的形势下，既定的户籍制度不可能在短时间内完全废除，因此有必要实施居住证制度，并将积分结算作为一项过渡性措施。

中国人民公安大学公安学院教授吴贤江也认为，各地一旦实行居住证制度，充分享受城市福利是不现实的，各地可以根据实际的经济和社会条件不断创造条件逐步实现。因此，推进居住证制度的下一步还涉及到教育、就业、医疗、养老、住房保障、农村产权、金融保障等相关领域的改革。

上述与国家发展和改革委员会关系密切的专家告诉《经济观察报》，中央已经就这些方面做出了一系列安排。例如，在义务教育方面，根据有关政策，从今年1月1日起，中国将建立统一的城乡义务教育经费保障机制，其中最大的亮点是“钱随人走”。经计算，约有1300万农民工子女将直接受益。