香港传真 | 研讨会里的香港土地供给制度溯源

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观点房地产网香港街道上的高楼大厦和涌动的人群都展示了这个国际大都市的繁荣和魅力。然而，在迷人的外表背后，房屋所有权的问题仍然困扰着许多人。高楼价和土地供应不足，一直是香港人心中的一块大石头。

一些研究报告指出，香港已连续7年成为全球房价最难的城市。土地供应短缺、高房价和住房短缺已逐渐成为香港房地产市场的一个大问题。房价屡创新高，可开发土地接近枯竭线，住房面积一再缩小，甚至没有居住空间。香港的年轻人生活没有尊严。

最近，由香港前行政长官董建华创立的智囊团香港联合基金会在其第三份土地及房屋政策研究报告中，多次强调香港正面临一个迫切而严重的土地短缺问题。

该基金表示，香港的土地供应已经落后于需求，这个问题在短期、中期和长期内都会持续，甚至土地供应也会大大落后于需求，这是不容乐观的。

不过，香港并非没有土地发展。数据显示，香港约有1108平方公里的土地，其中建设用地估计约为265平方公里，约占香港总土地的24%。近70%的土地仍然闲置，包括40%的农村土地和大量的农业用地。

除了一些社会问题外，港英政府在殖民地时期遗留下来的土地供应制度，是香港土地短缺的主要原因。

当时港英政府为了实现财政收入，实行了土地租赁制度，将土地出租给开发商或土地使用者，收取土地租赁费。与此同时，为了提高租赁价格，实行土地用途分类和限制，减少可开发土地，为香港未来的土地和房屋发展埋下了隐患。

香港的土地困境

女性行政长官林郑月娥发表首份施政报告后，香港街头巷尾最热门的话题都与“房屋”这个词有关。“香港人先买车”、“绿屋”等关键词的出现，点燃了香港人自置居所的希望。

除了成为街头谈资，住房和土地也成为许多研究机构关注的焦点。施政报告发表不足两星期后，香港团结基金在香港酒店举行研讨会，发表第三份土地及房屋政策研究报告。

在媒体的关注下，这个由香港前行政长官董建华于2015年创建的小组，主要关注住房、土地、宏观经济发展、医疗改革、社会保障和政治发展五大问题，并对香港土地和住房存在的问题提出了一些建议。

基金会在澄清现行公屋制度的缺点和指出公屋供应不足的同时，一再强调香港的土地供应已落后于需求，这个问题在短期、中期和长期内都会继续存在，甚至会出现供不应求的困境。形势不容乐观。

事实上，高楼价和置业困难一直是香港社会的一大痛点。有研究指出，香港已连续七年成为世界上房价最难的城市。在所谓的稀缺和高房价背后，土地的严重短缺已经成为一个主要的症结。

报告指出，在过去30年，香港的人口增长率明显放缓，但很可惜，土地和房屋发展的步伐也急剧放缓，几乎停滞不前，未能追上人口增长。

最近，香港发展局局长在出席香港电台节目时表示，截至上一季，香港私人楼宇的土地供应已达到当局较早前设定的每年目标，但公营房屋的土地供应仍然落后。

基金组织进一步指出，在过去十多年，香港没有实施和完成大规模的土地发展，导致各类物业供应短缺。长远的解决办法是建立大规模的土地储备，使政府能够根据不同社会经济时期的需要调整土地供应。

从供应方面来看，本港工业楼宇的空入住率非常低，不可能透过重建工业楼宇来增加住宅单位；从成本的角度来看，高房价和高租金是由于高地价和低供应量。因此，重新规划和利用土地是增加土地的关键。然而，根据香港现行的土地供应制度，土地的规划和使用似乎处于不平衡状态。

土地供应不平衡

如何增加土地供应是香港政府乃至整个香港社会长期面临的一大挑战。研究显示，香港并非没有土地，但由于现行土地制度的束缚，大部分土地仍未能发展。

由于历史和政治原因，香港仍然实行港英政府的土地租赁制度。最初，港英政府为了实现财政收入，将土地出租给开发商或土地使用者，开发商或土地使用者在租赁期内批准土地使用权，并在规定的期限内向港英政府一次性支付土地使用权出让金。香港在1997年回归后，根据《基本法》，这个制度没有改变，一直沿用至今。

特殊的租赁制度使当时的港英政府积累了巨大的财富，也使英国的外资银行以低价获得了大量的土地。更严重的是，港英政府为了提高租契价格，减少可开发土地，对土地用途进行分类和限制，为香港未来的土地和房屋发展埋下隐患。

根据香港发展局公布的数据，香港的土地总面积约为1108平方公里，其中建设用地估计约为265平方公里，约占香港土地总面积的24%；非建设用地总面积843平方公里，占76%。

值得注意的是，在非建设用地中，有超过400平方米的郊野公园土地受到特别保护，包括24个郊野公园和22个特别地区，约占香港土地总面积的40%。

郊野公园的出现可追溯至1844年，当时港英政府颁布了《良好秩序及清洁条例》，禁止破坏树木和灌木。随着一系列政策的颁布，郊野公园逐渐成为土地开发的禁区。

此外，在非建设用地中，大量分散的农业用地、小房屋和其他村庄房屋占据了相对平坦且易于使用的土地。

目前，香港超过三分之二的农地被大地产商囤积在手中，而香港只有四大地产商家族(恒基地产、新鸿基地产、新世界发展及长江集团)拥有10平方公里的农地，足以兴建80万个单位。

小房子也是港英政府在土地制度中留下的后遗症之一。1988年，英国政府强迫清政府签署《中英关于香港边界扩展的特别条款》，以租出新界。

港英政府在七十年代计划发展新界时，为了争取新界原居民的支持，推行丁屋政策， 该条例规定，年满18岁，父系来自十九世纪九十年代新界认可乡村的香港男性居民，一生可申请一次兴建一幢最高三层、楼面面积不超过65平方米的小型屋宇，而无须向政府缴交地价。

与此同时，港英政府亦制定了限制出售及转让条款，规定拥有丁屋的原居民如欲向非原居民出售丁屋，必须向政府申请补地价，并取得地政专员的书面同意后，方可进行。

回归后，香港也是这样做的，即使在土地供应极度短缺的情况下，政府也要拨出大量土地作为住宅用地。

根据2012年披露的数据，香港共有1，201.2公顷的管制土地被列为农村土地(即小房屋)，剔除人工斜坡、道路或通道、小块土地和其他难以开发的土地后，仍有932.9公顷，远远超过一般住宅用地的391.5公顷。

如何解决土地的症结？

长期以来，香港政府千方百计增加土地供应，但成效似乎不大。在高房价的压力下，越来越多的人开始关注占用大量闲置土地的郊野公园。

2015年，香港联合基金发布了一份报告，建议发展郊野公园和增加土地供应。该报告的主要作者、香港大学金融学院经济学教授王表示，香港划定法定郊野公园已有40年。政府应全面研究和检讨所有郊野公园的生态价值、服务和用途，并考虑发展部分郊野公园。

然而，上述方法一直存在争议。事实上，早在2014年年初，香港政府就计划将大屿山及其邻近地区发展成为东大屿山的大都会，因发展郊野公园而引起很大争议。

女性行政长官上任后，香港成立了一个新的土地供应专责小组，评估不同土地供应方案的利弊，并为政府规划一个整体和长远的土地策略。

在最近的评论中，专责小组集中讨论郊野公园和棕地(类似内地的工业用地)的边境地区。在10月10日举行的第二次会议上，专责小组主席黄表示，在社区最初提出的12个土地供应方案中，增加了洞穴开发、棕地开发和城市更新等方案。

黄进一步透露，香港目前约有1300公顷棕地，大部分集中在洪水桥、元朗南、横池及新界北，总面积达540公顷，日后会有计划地释放和发展。

然而，香港团结基金高级研究员曾钱伟对地块的开发持保留意见。他刚才说，棕色土地开发涉及的征地、拆迁、安置和补偿问题相当复杂，使得住房开发进展缓慢。一些棕色土地的案例经历了从开始收回土地到完成公共住房的近10年，这是低效的。

曾钱伟认为，在短期内，政府依靠改变土地用途来满足中期新开发地区大量棕地项目竣工前的需求。长远来说，填海和发展新市镇仍然是土地供应的重要方向。

在香港联合基金最近发表的报告中，除了建议政府在短期至中期内透过公私合作增加土地供应外，还指出在众多土地供应方案中，继续在维多利亚港以外进行大规模填海工程是更具成本效益、争议性更少及永远有效的方法。

基金进一步表示，如果在长洲南、将军澳和屯门进行大规模填海工程，长远来说，将会提供3，500公顷土地。如果建议得以实施，亦可考虑将港口营运设施，包括现时分散在香港海岸线的葵涌货柜码头，纳入新的长洲南人工岛，腾出宝贵的市区土地，发展或优化海滨。

事实上，由于香港地势陡峭，适合发展和建设的土地非常少。第一个非正式的填海工程已经在港口开放后的第二年开始。到目前为止，香港填海增加的土地面积为68平方公里，约占香港土地面积的6%，容纳了香港27%的常住人口和70%的办公面积。

然而，与郊野公园一样，填海计划在环境保护和海洋生物保育方面也出现强劲反弹。如何平衡仍然需要政府的努力。

香港传真:房地产漫游和城市肖像。