唐子来：城乡统筹发展先改户籍制度

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随着社会的发展，城市化已经成为普遍规律，中国也不例外。在30年的城市化进程中，中国的城市化水平从1978年的17.9%上升到2011年的51.3%，但也带来了“城市病”和城乡差距扩大等问题。

因此，党的十六大首次明确提出统筹城乡经济社会发展的战略，党的十七大进一步提出统筹城乡经济社会发展的新格局。

“统筹城乡”战略作为一条新型的城市化道路，其提出是希望通过充分发挥工业的支撑和供给作用以及城市的辐射和带动作用，建立以工促农、以乡带乡的长效机制，从而促进城乡协调发展。

近年来，在户籍改革、土地管理、城乡公共服务均等化、农民工权益保护等方面都取得了一定的进展，但改革的力度仍然很大。

本刊采访了全国政协委员、同济大学城市规划系主任唐子来，他在2005年9月29日的中共中央政治局第25次集体学习中，阐述了“国外城市化发展模式和中国特色的城市化道路”。

他指出，必须认识到城市化模式是不可持续的，中国的城市化发展迫切需要转型。“城镇化必须在尊重城乡差异、消除城乡差距的基础上，向城乡互动、城乡共赢的良性发展模式迈进。”

城市化本身就是一个城市和农村地区的问题

中国社会科学院发布的《21世纪:中国城市发展报告》(2012)显示，2011年中国城市化率首次超过50%，预计到2030年，中国城市化率将达到65%。然而，有一种强烈的质疑声音，认为这只是劳动力的城市化，而不是非人道的城市化。你曾经说过，城市化本身就是一个城市和农村的问题。你如何评价中国目前的城市化状况？

唐子来:改革开放以来，随着经济持续快速增长，中国城市化进程的规模和速度是前所未有的。中国的城市化水平从1978年的17.9%上升到2011年的51.3%，年均增长率约为1个百分点。然而，在城市总人口中，非城市登记人口约占三分之一(约2.3亿人)，其中绝大多数是农民工及其家庭。这从一个方面反映了中国城市化进程中存在的问题和挑战。

城市化进程的特征是农村人口比例下降，城市人口比例上升，即人口从农村向城市流动的过程，其实质是社会、经济、制度、空.的多维转型过程因此，健康的城市化进程应该以城乡协调发展为基础，而不是孤立地看待城市或农村问题。

《21世纪》:中国城乡统筹发展战略的背景是“城乡二元结构”问题严重。城乡差距的根本原因是什么？

唐子来:和许多发展中国家一样，随着城市化进程的加快，中国的城乡差距正在拉大，这已经成为社会经济发展的一大挑战。然而，与其他发展中国家相比，中国城乡差距的制度影响更加特殊和显著。自1958年《中华人民共和国户籍条例》颁布以来，户籍制度和就业、社会福利、社会保障等领域的相关制度安排奠定了“城乡二元结构”的制度基础。

改革开放以来，尽管进行了一系列政策调整，农村人口向城镇转移的门槛已经逐步降低，但“城乡二元结构”

制度安排没有发生根本变化，已经成为中国城市化进程中的制度瓶颈。

21世纪:党的十六届三中全会首次正式提出“统筹城乡发展”的思想，并将其置于“五个统筹”的首位。目前，中国在“统筹城乡发展”方面做得如何？

唐子来:十六届三中全会首次提出了“五个统筹”的发展思想，把“统筹城乡发展”放在首位。党的十七大进一步提出要形成城乡一体化的新格局。2007年6月，国务院批准成都和重庆设立全国城乡综合改革试验区。近年来，成都和重庆在城乡协调发展领域的改革措施取得了可喜的进展。

但是，在许多地方，对城乡协调发展的认识只注重城乡差距的“硬件”方面，如新农村建设中的公共服务设施和市政基础设施，而忽视或回避了城乡差距的“软件”方面，即消除城乡差距所必需的一系列制度变革。

我们不否认农村公共服务设施和市政基础设施建设的重要性和必要性，但就城乡差距而言，这些“硬件”只是城乡差距的表象，“城乡二元结构”的制度安排是城乡差距不断扩大的根源。

打破制度瓶颈

21世纪:你认为真正的“总体规划”应该从哪些方面突破？需要解决的关键问题是什么？

唐子来:城乡协调发展的实质是全面的体制改革，首先是户籍制度改革。

所谓户籍制度是城乡二元结构的制度基础，因为我国现行社会福利制度和社会保障制度的城乡二元结构与户籍制度密切相关。虽然一些省市先后取消了农业户口和非农业户口的城乡二元户籍划分，但相关的城乡二元社会福利和社会保障制度并没有发生根本性的变化。

因此，户籍制度改革的实质是逐步将社会福利制度和社会保障制度与城乡户籍制度脱钩，促进城乡社会福利和社会保障的均等化，户籍制度将不再成为城乡人口流动的制度性障碍。当然，这必须是一个长期和系统的过程，必须积极和稳步地推动。

21世纪:在城乡一体化进程中，农村土地问题日益成为矛盾的焦点。如何完善农村土地流转的相关政策？

唐子来:中国的土地所有制分为国家所有制和农民集体所有制。宪法规定城市地区的土地属于国家。同时，它还规定，国家为了公共利益的需要，可以依法征用或征用土地，并给予补偿。近年来，在我国快速城市化的进程中，大部分新增城市土地来自对农民集体所有土地的征用。

土地增值收入已成为城市财政的重要来源，农民集体所有的土地也应成为农民财产的重要组成部分。农村土地向城市土地的转化产生了巨大的增值效益，但没有形成国家、地方政府、集体和个人之间合理的收入分配格局。通常情况下，农民的土地权益受到损害，这已经成为日益加剧的城乡社会矛盾的焦点。

另一方面，现行的土地制度安排也导致农村土地流转受阻。例如，进城农民工在农村承包地和宅基地上缺乏自愿有偿的退出机制，这不仅损害了农民工从承包地和宅基地流转中应得的利益，也造成了这些土地资源的闲置和浪费。中国土地制度改革的核心是农村土地的确认、流转和退出机制，建立国家、地方政府、集体和个人在农村土地征收中合理的利益分配格局。

《21世纪》:城市化是中国经济增长的重要驱动力之一，但当前的城乡二元结构是否会给经济发展带来或将带来不利影响？例如，近年来，城乡差距一直在扩大，尤其是在城乡公共服务均等化方面，包括教育、医疗、养老等问题。你认为关键问题是什么？

唐子来:中国城乡行政管理体制的一个独特之处在于，各个城镇被划分为不同的行政级别，因此它们拥有相应的行政权力，尤其是配置各种开发资源的权力。城乡分级行政管理体制往往导致发展资源从下层城镇流向上层城镇，也导致发展资源从农村流向城镇。城市以远低于市场的价格征用农村土地，城乡基本公共服务设施之间的巨大差距反映了发展资源的不公平分配。

因此，城乡行政管理体制改革的核心是赋予各类乡镇相对独立的管理权和公平的发展机会，消除过度集权体制造成的发展资源分配不公。