中央出台意见：完善农村土地“三权分置”办法优房客

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据新华社10月30日报道，近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地承包经营权流转的意见》(以下简称《意见》)，并下发通知要求各地区各部门结合实际情况认真贯彻落实。

《意见》指出，要完善“三权分立”，不断探索农村土地集体所有制的有效形式，实行集体所有制，稳定农民承包权，放开土地经营权，充分发挥“三权”各自的功能和整体效能，形成层次分明、结构合理、保障平等的格局。

《意见》指出，完善“三权分立”涉及多重权益，是一个渐进的过程和系统工程。要统筹规划，稳步推进，确保“三权分立”的有序实施。

《关于完善农村土地所有权承包经营权分离的意见》的主要内容如下:

为进一步完善农村土地产权制度，促进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，现就完善农村土地所有权、承包权和经营权分离(以下简称“三权分离”)提出如下意见。

一、意义

改革开放之初，农村实行家庭联产承包责任制，土地所有权和承包经营权分离，所有权归集体，承包经营权归农民，极大地调动了亿万农民的积极性，有效地解决了温饱问题，农村改革取得了巨大成就。现阶段，深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权和转让土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权和经营权相分离(以下简称“三权”)，努力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制之后农村改革的又一重大制度创新。“三权分立”是农村基层管理制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，显示了农村基层管理制度的持久生命力，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农民和经营实体的权益；有利于促进土地资源的合理利用，构建新型农业管理体制，发展多种形式的适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，促进现代农业发展。各地区各有关部门要充分认识“三权分立”的意义，正确处理“三权”关系，正确运用“三权分立”理论指导改革实践，不断探索和丰富“三权分立”的具体实现形式。

二、总体要求

(一)指导思想。全面贯彻党的十八届三中、四中、五中全会精神，紧紧围绕推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新的发展观，认真落实党中央、国务院的决策部署。围绕正确处理农民与土地关系的改革主线，科学界定“三权”的内涵、权利边界和相互关系，逐步建立规范高效的“三权”，不断完善权属清晰、权力完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，优化土地资源配置，培育新型经营主体，促进适度规模经营发展，进一步巩固和完善农村基本经营制度，为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。

(2)基本原则

-尊重农民的意愿。坚持农民主体地位，维护农民合法权益，赋予农民选择权，充分发挥农民的主动性和创造性，加强示范和引导，不搞强制命令或一刀切。

-坚守政策底线。坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有制，坚持家庭经营的基本地位，坚持稳定土地承包关系。我们不能改变农村土地的集体所有制，减少耕地，削弱粮食生产能力，损害农民利益。

——坚持循序渐进。充分认识农村土地制度改革的长期性和复杂性，保持足够的历史耐心，审慎稳妥地推进改革，循序渐进，不要操之过急，逐步将实践经验提升为制度安排。

——坚持因地制宜。充分考虑不同地区资源禀赋和经济社会发展的差异，鼓励实践探索和制度创新，总结形成适合不同地区的“三权分立”具体路径和方法。

第三，逐步形成“三权分立”的格局

要改进“三权分立”的方式，不断探索农村土地集体所有制的有效形式，实行集体所有制，稳定农民承包权，放开土地经营权，充分发挥“三权”各自的功能和整体效益，形成层次分明、结构合理、保障平等的格局。

(一)始终坚持农村土地集体所有制的根本地位。农民集体所有的农村土地是农村基本经营制度的基础，必须得到充分体现和保障，不能白放。集体土地所有者有权依法占有、使用、收益和处分集体土地。农民集体是土地集体所有权的权利主体。在完善“三权分立”的过程中，要充分保障农民集体承包、调整、监督和收回承包土地的权利，充分发挥集体土地所有权的优势和作用。农民集体有权依法承包集体土地，任何组织和个人不得非法干预；因自然灾害造成严重破坏等特殊情况，有权依法调整承包土地；有权监督承包农户和经营单位使用承包土地，并采取措施防止和纠正长期撂荒、土地破坏和非法改变土地用途的行为。承包农民转让土地承包权，应当在集体经济组织内进行，并经农民集体批准；土地经营权转让应当以书面形式向农民集体备案。集体土地被征用的，农民集体有权对征地补偿安置方案提出意见，并依法获得补偿。通过建立和完善集体经济组织的民主议事机制，可以有效保障集体成员的知情权、决策权和监督权，使农民能够有效行使集体土地所有权，防止少数人为谋取私利而私下授受。

(二)严格保护农民承包权。农民土地承包权是农村基本经营制度的基础，因此有必要稳定现有的土地承包关系，并长期保持不变。土地承包人有权依法占有、使用和收益承包的土地。农村集体土地由属于该集体经济组织成员的农民家庭承包。无论经营权如何流转，集体土地承包权都属于农户。任何组织和个人不得取代农民家庭的土地承包地位，不得非法剥夺和限制农民的土地承包权。在完善“三权分立”的过程中，要充分保障承包农民使用、转让、抵押和退出承包土地的权利。承包农民有权按照法律、法规的规定，占用和使用承包土地，建设必要的农业生产、配套设施，自主组织生产、经营和处置产品，获取利益；有权通过出让、交换、出租(转包)、入股等方式转让承包土地并获得收益，任何组织和个人不得强制或限制土地转让；有权依照法律、法规的规定抵押承包土地经营权，并自愿有偿退出承包土地。有条件的可以获得保护承包土地的相关补贴。如果承包土地被征用，承包农民有权依法获得相应的补偿，符合条件的农民有权获得社会保障费用等。不得非法调整农民承包的土地，不得以退出土地承包权作为农民进城定居的条件。

(三)加快土地经营权的发放。完善农村基本管理制度的关键是赋予企业更安全的土地经营权。土地经营权人有权在一定期限内占有、耕种并获得相应的收益。在依法保护集体所有权和农民承包权的前提下，企业单位按照出让合同取得的土地经营权受到同等保护，以确保其具有稳定的经营预期。在完善“三权分立”的过程中，要保障企业法人依法从事农业生产的各项权利，使土地资源得到更有效、更合理的利用。经营单位有权利用转让的土地独立从事农业生产经营，并获得相应的收益。经承包农民同意，可以依照法律法规改良土壤，提高土壤肥力，建设农业生产、配套设施，并按照流转合同获得合理补偿；出让合同期满后，有权按同等条件续签承包土地。经营单位依法转让土地经营权或者设定抵押的，必须征得承包农民或者其委托代理人的书面同意，并向农民集体书面备案。征用土地转让时，地上附着物和青苗补偿费应按照转让合同确定。农民土地承包经营权的转让不应妨碍经营主体行使其合法权利。加强土地经营权保护，引导土地经营权流向养殖专家和新的经营实体。支持新的经营主体改善土壤肥力，改善农业生产条件，依法开展土地经营权抵押融资。鼓励利用土地股份合作制、土地托管、种植业，探索更有效的方式释放土地经营权。

(四)逐步完善“三权”关系。农村土地集体所有制是土地承包权的前提，农民承包经营权是集体所有制的具体实现形式。在土地流转中，农民的承包经营权来源于土地经营权。支持在实践中积极探索农民依照法律法规行使集体所有权的具体方式，监督承包农户和经营实体规范土地使用。鼓励深入研究农民集体与承包土地的农民、承包土地的农民和土地流转中的经营主体之间的权利边界和相互权利关系。通过实践探索和理论创新，“三权”关系逐步完善，为“三权分立”的实施提供了有力支撑。

第四，确保“三权分立”的有序实施

完善“三权分立”的方法涉及诸多权益，是一个渐进的过程和系统工程。要统筹规划，稳步推进，确保“三权分立”的有序实施。

(一)扎实做好农村土地权属登记发证工作。只有明确“三权”的主体，明晰权利归属，稳定土地承包关系，才能确保“三权分立”的确立和稳步实施。要坚持和完善土地用途管制制度，进一步完善相关政策，及时提供权属确认登记结果，切实保护农民集体土地权益。加快农村承包土地权属登记发证，形成网上签约管理体系，完善合同收购权、登记权和证书发证权权属登记制度。主张通过转让合同鉴证、交易鉴证等多种方式确认土地经营权，以促进土地经营权功能的更好实现。

(二)建立健全土地流转的规范化管理制度。规范土地经营权流转，因地制宜加强农村产权交易市场建设，逐步实现涉农县(市、区、旗)全覆盖。提高市场运作水平，提高服务水平，为双方提供信息发布、产权交易、法律咨询、股权评估、抵押融资等服务。加强流通合同管理，引导双方使用合同示范文本。完善工商资本租赁耕地的监管和风险防范机制，严格执行准入门槛，确保土地经营权的规范有序流转，更好地适应城镇化进程和农村劳动力转移规模、农业科技进步和生产方式改进、农业社会化服务水平的提高。加强农村土地承包纠纷调解仲裁制度建设，完善农村土地承包基层调解机制，妥善解决土地承包纠纷，切实维护各权利主体的合法权益。

(三)为企业实体构建新的政策支持体系。完善金融、信用保险、土地使用和新企业项目支持政策。积极创建示范家庭农场、农民专业合作社、农业产业化示范基地和农业示范服务组织，加快培育新型经营实体。引导新的经营主体和承包农户建立紧密的利益联动机制，带动普通农户分享农业规模经营的利益。支持新型经营主体整合，鼓励家庭农场、农民专业合作社和农业产业化龙头企业联合合作，依法组建行业组织或联盟。依托现代农业人才支撑计划，完善新型职业农民培养体系。

(四)完善“三权分立”法律法规。积极开展土地承包经营权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权投资等农业产业化经营试点，总结形成可推广、可复制的做法和经验，并在此基础上完善法律体系。加快修订和完善农村土地承包法等相关法律。认真研究农村集体经济组织、家庭农场发展等相关法律问题。研究完善农村土地经营权转让、抵押贷款和收回农村土地承包权的具体措施。

实施“三权分立”是深化农村土地制度改革的重要举措。各地区各有关部门要认真贯彻落实本意见的要求，研究制定具体实施办法。加大政策宣传力度，统一思想认识，加强干部培训，提高政策执行能力和水平。坚持以问题为导向，密切关注实践中的新情况、新问题，及时总结，及时调整完善措施。加强工作指导，建立检查监督机制，督促各项工作稳步开展。农业部和中央农办要切实负起领导责任，完善沟通协调机制，及时向党中央、国务院报告工作进展。各有关部门要积极支持和配合，形成合力，更好地推进“三权分立”的有序实施。