贾康谈房地产税:税率一般不超过2.5% 降低中税收痛苦

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作者康佳，华夏新供给经济研究所首席经济学家，财政部财政科学研究所原所长。文章的原标题是“在税收法制化轨道上推进房产税改革”。这篇文章是文章的前半部分。

经过多轮社会辩论，自中国共产党第十九次全国代表大会闭幕以来，我国舆论领域再次出现了关于房产税改革的热烈讨论。

税收法定化，加快立法

税收是政府履行职能的基本制度，是“政府控制货币，用货币管理货币”。在建设现代经济体系和走向现代社会的过程中，中国不可避免地要经历一场税制改革的历史性考验。

房产税是在房屋保有环节中的税收制度(也称财产税、财产税、房产税等)。)；美国称之为财产税；；英国称之为议会税；；中国大陆特区称为“差饷”，是一种直接税，纳税人很难转嫁税务负担。在讨论其“从零开始”的改革时，将不可避免地影响到成千上万家庭和数亿公民的利益和感情，并且会遇到来自全世界人民的“避税”倾向的不满、质疑、批评甚至舆论压力。然而，税收制度的构建不能简单地根据公众的普遍意见和“少数服从多数”的全民公决来决定。

现代文明的相关规范是中国已经明确的“法定税收”，即在“依法治国，全面建设小康社会”的原则下，通过税收立法程序，决定是否开征新税，根据什么法定条件征收新税。在人类文明的发展道路上，国际经验可以追溯到1215年英国限制王权的大宪章的起源，以及1763年至1776年北美十三个英国殖民地首次提出的“无代表、无税收”的法律原则。在中国，1911年辛亥革命推翻了千年帝制后，中国人民的共识“走向共和”，这反映了公共事务和公共资源配置领域的解决方案

我们国家的名字是中华人民共和国。所谓的“共和国”并不仅仅强调民主或法制，而是强调社会成员在尽可能充分地表达他们不同的愿望和要求之后所达到的“最大公分母”的社会和谐状态。它是民主与法制相结合形成的“法治”，是现代国家治理的真谛。与税收相对应，我们可以看到“共和”取向下的法定税收是通过阳光立法过程，在理性和专业意见的引导下，使各种不可避免的不同“民意”最终形成一部具有最高合理性水平、最有利于公共利益最大化的可执行税法。

党的十八届三中全会在肯定“法定税收”的同时，明确提出了“加快房产税立法，及时推进改革”的大方向，呼应了财税支持“逐步提高直接税比重”改革的要点。这符合党的历次最高指导文件的精神，但操作路径的清晰性是前所未有的，但遗憾的是，立法的“加速”在改革实践中从未真正出现过。中国共产党第十九次全国代表大会最近的报告指出，要“加快建立现代金融体系”，“深化税制改革，完善地方税体系”，这符合党的十八届三中全会的要求，也符合中央政治局审议通过的财税配套改革方案的设计要求。

说白了，近年来，最高决策层对房地产税“加速立法”的明确要求，与我国改革实践中的立法启动行动是“期待已久”且举步维艰的事实形成了极大的反差，这直观地显示了立法机关的实际“不作为”，但其背后却是与深水区改革中“突破利益固化壁垒”的极端困难相联系的种种困难。在体制内，草案文本早就经过多次编写和修改，由于各种原因和顾虑，总是推迟到第一次正式提交全国人民代表大会。然而，草案被推迟后一直被保密。然而，公众对政府不时披露的一些相关信息和语气极为敏感。它已经被激烈辩论了很多次。十多年来，舆论高潮频频出现。客观上，它可能是公众焦虑的积累、感染和躁动，而更好的改革机会可能会丧失，政府的公信力也会下降，等等。这些不利影响将加剧甚至恶化十九大提出的“社会矛盾和问题的重叠”，这是值得高度重视的。

需要强调的是，在税收的法律轨道上，以“加快立法”的政策和“立法先行”的原则，积极启动和规范我国房产税的立法进程(具体的链条是启动草案的初审，将草案文本公开征求全社会的意见，并继续推进到二、三、四审以完成立法)， 也就是让全社会成员利用他们的公民权利形成一个“规范的公共选择”“立法先行”，进入立法程序是讨论、规划和玩房地产税制改革方案的最佳和最权威的机制。 改变民间讨论的不健康状态，改变内部讨论长期拖拖拉拉，可能耽误改革机遇和现代化事业的局面，是必要的风险防控。这也是中国人在阳光下寻找最大公分母，经受住建立现代税制的历史考验的一个伟大机遇和机制。

我认为，当前，按照2017年中央经济工作会议“加快经济体制改革步伐”和“基本重点领域改革取得新突破”的指导精神，迫切需要各方就加快房产税法制化立法路径达成如下共识:

【出发点】有一个共同点:不要继续“体制内保密，社会讨论空讨论”的局面，积极启动相关立法，使房产税草案进入初审，向全社会公布现有草案，广泛征求各方意见，听取全社会的要求和建议，必要时结合讨论举行一系列听证会。

[推广]应寻求共同点2:消除对住房保有税的极端负面意见，明确在中国实施这一税制改革的必要性，然后重点关注税制改革方案的可行性。

[重新推进]寻求三个共同点:关于“可行性”的讨论应至少积极澄清以下六个主要问题:

1.法律障碍，即是否存在“国有土地不能征收房产税”和“与土地出让金构成重复征收”的“法律硬障碍”。

2.广义的房地产税制涉及房地产开发、交易和维护等各方面的各种负担的综合整合和配套改革。

3.如何在住房保有制度的房地产税制设计中处理好“中国特色”的问题——最重要的是如何处理好“第一单位免(减)税”的方案选择，使社会能够首先构建这一可接受的税制框架。

4.如何认识和防范开征这一税种可能带来的社会影响(是否可能以及如何防范这一税制改革引发的房地产领域、国民经济乃至社会的动荡，成为所谓“压垮稳定局面的最后一根稻草”)。

5.开征此税必须处理好的技术和管理问题(是否以及如何根据市场“影子价格”评估税基，如何实施公众参与和监督等)。)。

6.如果可以立法的话，如何按照中央政府的全面授权和分步实施，逐步推行，并在不同时间、不同地区及时征收？

房产税改革的必要性、可行性及推进要点

我对我国开征房产税的必要性、可行性、设计和推广的看法可以简述如下。

就必要性而言，我们可以归纳出五种积极效果:

首先，房产税对房地产市场及相关领域的运行具有“镇住促稳”的作用。保留环节中形成的不可估量的年复一年的成本将引导相关主体的预期和行为，其效果必须有利于遏制不良投机行为。经济行为分析所涉及的无非是对利益的考虑。在对房屋所有权成本进行限制之后，行为会发生什么变化？这种成本不仅会抑制肆无忌惮的投机，还会鼓励越来越多的人在购买选择时考虑更多的中小户型——尤其是富人不会太在意，但更大比例的人总是要权衡自己的财力才能做出选择。事实证明，试图购买一套大公寓是最令人满意的。现在，考虑到将来可能会有税收调整，我们会放宽这方面的要求，改为中小型公寓。其他地段、楼层和朝向可以根据我们自己的喜好保持不变。此外，这将减少空集。有些人愿意持有几套房子，当然他们可以继续持有，但很多人会考虑在持有期间将房子出租，以对冲税收负担的压力。有些人说，在拥有一套基本住房后，他们愿意拥有第二套和第三套住房。这就是所谓的改善住房。在购买改良住房时，因为他们有一些基本的经济知识，他们认为自己已经买到了“商品化”。社会保险，因为他们一生中购买的第二套房和第三套房的市场价格演变将符合城市化进程中房地产交易价格的上升曲线。有了这种信心，买后就不是很好了。然而，随着税收的增加，他会考虑不把房子出租给空，而将它出租出去，因此租赁市场会有所增加。在这种情况下，社会的结果是什么？

这些效应结合在一起提高了土地的集约利用和资源配置的效率。全社会都没有新的投资来减少空的住房购买，但是一个大的有效供给马上就出来了，这将促进租购并举的局面的发展，这当然是一件好事。这就是房地产税在房地产市场中的所谓“镇住促稳”功能。

有些同志特别强调:“从各种情况来看，上海、重庆都没有出现税收征管后的房价调整。无论是美国还是日本，房产税都没有出现过，所以房产税对抑制房价毫无用处。”我不同意这个分析。在经济分析中，有必要把所有的参数结合起来，然后尽可能多地看到它们的合力。在这个合力中，不同的因素有不同的作用方向。反过来，你必须问:为什么美国、日本和其他经济体必须在某个阶段强制推行房地产税？如果不开征房产税，未来房价会有什么表现？你要问:如果重庆和上海没有房产税试点，上海的房价会不会随着一线城市的发展变化而上涨得更厉害？重庆只会增长5%吗？用这种方法探索这个问题是必要的。不能说这项税收出台后，整个趋势将由全世界都吃它来决定。这不是一个固定的海上，但它是一个必要的选项中的优化整个方案，这是不可能的选择，但没有选择。税收不是万能的，但是如果我们不推进税收制度的改革和进步，那是绝对不可能的。

第二，房产税与地方政府职能的合理化是一致的，它将“内生”地促进地方政府职能的转变。我们都希望地方政府集中精力稳定和改善投资环境，提高公共服务水平。如果将来能够从房地产控股环节中培育出大量稳定的收入，并依靠辖区内的住房控股环节年复一年地赚取税收，那么正是这样一种机制。

经济逻辑和案例经验都证明，房产税是一种符合市场经济客观要求的政府职能合理化的导向机制。地方政府一旦意识到只需做好“优化投资环境，提高公共服务水平”的工作，也会使辖区内的房地产进入升值轨道，每隔一段时间进行一次税基评估，就是兑现“财源建设”的成果。如果财政资源建设的问题基本上是通过履行政府的职责来解决的，那么他为什么要千方百计地去做他认为不能取得成就的事情，如果他不去做就解决财政资源建设的问题呢？这样的国际经验和我们自己在现实生活中的分析可以证明这一点。这是一个非常积极的效果，与所谓的政府职能转变有关。

第三，房产税将与中国为参与市场经济而必须建立的分税制和分级财政体系相匹配，同时为地方政府提供稳定和长期的财政来源，并使其成为地方税的主要税种之一。分税制要求构建地方税体系，而分税制的基本原则是实现经济分权。事实证明，中国的体制有集权和分权之分。当在不同的炉子里吃饭时，它只能实现行政分权。各级政府仍然按照各自的行政隶属关系组织财政收入。地方政府管辖范围内的各级企业都是隶属关系。他们应该支付的收入被移交给不同级别的政府岳母，所以它仍然是分散的。“婆婆”干预太多，照顾“媳妇”，仍然不能解决所有企业在起点公平竞争的问题。1994年取得的成就是这方面的一个重大突破，使所有企业，无论规模、行政级别、经济性质和隶属关系，在税法面前一律平等。他们应该缴纳国家税和地方税。至于共享税，应由中央和地方政府在系统内加以区分，企业应承认税法。纳税后，可分配部分将根据产权规范和政策环境独立分配。这样，所有企业公平竞争的“起跑线”真正被拨开了，国有企业淡化行政层级、发展混合所有制、跨地区、跨行业、跨隶属关系的“并购重组”理念下的股份制的渠道也畅通了。因此，这一制度改革的意义是全球性和深远的。

既然要搞市场经济，就要搞分税制，而分税制要持续运行，就要在地方分税制的理念下解决地方税制建设的问题。中国目前没有一个像样的地方税体系，现在进入省级以下真正的分税制已经太晚了。事实上，我们在中央政府和以省为代表的地方之间维持这样一种税收分享框架。值得肯定的是，尽管分税制越来越多，但所有的分税制都是规范的和全面的:上海和北京按照原来的75%: 25%分成最大的税种，现在分成50%:50%--即增值税，西藏和青海也是这种方法，这就堵住了原来的讨价还价，“跑钱进部”和依靠这种关系形成的财力分配。“然而，这不是一个长期的解决方案，我们不能总是主要依靠共同税收生活。应该进一步调整，直到中央和地方政府拥有自己庞大而稳定的税基，只有当它们别无选择时，才能被视为共享税——这是长达一个世纪的计划。

现在，我们不能在省以下推进分税制的实施。更不用说欠发达地区，即发达地区还没有真正实行“分税制”或省级以下的“分税制”。在一些困难的地方和基层单位，这只是一个“承包制度”。因此，这些年来提到的“地方财政困难”、“土地财政”和“地方隐性债务”都涉及到一个非常重要的判断:应该在哪里打“板子”？有人说这是由1994年的“分税制”造成的。错了。我们认为这是对与错的判断。正因为1994年的“分税制”不能在省以下实行，也因为过去充满缺陷的旧的财政分享和承包制度从过渡状态演变为省以下的固化状态。

那么如何调整这个系统呢？从技术角度来看，有很多分析，我强调主要前提是扁平化:如果五级税务部门不起作用，三级税务部门可能会起作用。在三级分税制的框架下，必须有地方税制的建设。因此，房地产税似乎离金融体系还很远，但并不远。即使目前可以开征房产税，也不会一下子成为主要税种。但是，从国际经验和对中国国情的分析预测来看，它可以逐步培育成为未来地方税体系中的主要税种之一，这当然在制度建设中具有非常重要的意义。

第四，房产税改革是落实中央政府逐步提高直接税在中国比重的重大政策，减轻整个中国社会的“税收痛苦”。直接税是现代税制中非常重要的税种，国际经验表明，直接税应该具有主体税种的地位。倾向于现代化的国家主要是直接税，但中国目前的情况正好相反，我们没有多少像样的直接税。企业所得税被一些人视为直接税(但在学术界的讨论中仍有疑问)，其在中国的比重还算过得去。然而，近年来个人所得税仅占总税收的6%，即总税收的1/20，这是一个非常边缘化的税种。美国个人所得税的最新数据占联邦政府收入的47%，几乎是全国总收入的一半。除了与其社会保障相关的工资税之外，联邦政府大约80%的收入依赖于这两种税，也就是说，它主要依赖这两种税来履行中央政府的职能。在州一级，它还应该根据比例税率征收一小部分个人所得税，比例税率通常占州财政收入的10%。

特朗普目前的减税政策主要是为了降低企业所得税和个人所得税，但中国不能从中吸取教训，因为我们的税收制度几乎完全不同。我们的直接税比例很低，所以我们不能扮演经济自动稳定器的角色。我们必须依靠间接税来发挥主导作用。间接税不是稳定器，而是增加我们的经营矛盾的“顺周期”机制和增加收入分配矛盾的“回归”调整机制:间接税将进一步加剧中国社会中低收入人群的税收痛苦，因为它将对最终消费品的价格带来相当大的负担。按照建立现代税制的方向，逐步提高直接税比重是个人所得税纳税人的高端，也是财产税概念下的房地产税。当然，还有一种遗产和赠与税，只有在以后条件满足时才能考虑。遗产税和赠与税只能现在研究。我们怎能想像政府会公开要求所有市民向政府申报他们的财产，并准备调整遗产税和赠与税？与房产税相比，它需要更多的法律理论上合理的约束和可信度。至于房产税法律问题的澄清和解决，我将在后面具体谈。

第五，房产税主要落在地方的低端，这是我国社会自下而上培育法治、民主公共资源配置机制和规范公共选择机制的催化剂。当人们知道美国地方政府依靠财产税生活的基本情况时，他们会说，这不就是一种“民主税”吗？很多年前，我注意到美国三级政府中最低的地方一级，如果你看看它的财产税(他们所说的财产税是指房地产税)，收入的比例一般不低于40%，而最高的一级可以高达90%。虽然有很大的不同，但它无疑是一个非常主要的税种。

这个税是怎么征收的？正常情况下，地方预算的制定过程是阳光明媚的。需要说明的是，在计算了当年所有其他收入后，可以根据满足支出所需的财政资源的差异计算出当年的房地产税率。该税率应在法律制度规定的区间内，一般不超过2.5%。计算出的税率在经过当地预算决策程序批准后实施。后来，在这个管辖区内拥有房地产的所有家庭和纳税人都交了税之后，他们会问:“这笔钱怎么用？”美国地方政府通常以书面形式向纳税人提供详细信息。纳税人在拥有知情权之后，自然会行使询问权、建议权、监督权和参与权(即参与公共事务)，从而形成一种“标准化的公共选择”机制，即“民主税收”。

事实上，在中国，以积极的方式改革政治制度是极其困难的。大多数媒体甚至都不敢提及这个概念，只有最高领导人敢提及。在这种情况下，美国“进步时代”的启示是，什么是可以做的，什么是“形势比人强”，应该从基层做起，从每个人都不能回避的方面入手。直接税的建设有这样一个突破点，在此之后，每个人都必须关注所有地方公共资源的配置。这样，在法治条件下，每个人都会进行公众参与和公众选择，这将促进和培育中国自下而上的政治文明和“走向共和”的进步机制。

这些是五个主要方面的积极影响。从建设现代社会的角度来看，我们可以看到这些积极的影响是非常宝贵的。