陈锡文：土地制度改革方向不能变

本篇文章5926字，读完约15分钟

中央农村工作领导小组副主任、办公室主任陈锡文昨日表示，从他的观点来看，当前土地制度的基本核心是保护耕地和控制耕地的使用。他认为这个原则没有错，还必须进一步改革。杨申来早报

十八大后，我认为进一步推进改革开放已经成为共识。然而，我们仍在深入讨论下一步发展将依靠哪些新的增长点。我觉得越来越多的人开始认同城市化将是中国下一步经济发展的重要引擎。(编者按:11月28日，国务院副总理李克强在中南海紫光阁会见了世界银行行长金庸，双方表示中国未来几十年最大的发展潜力在于城市化。李克强表示，城镇化将有助于中国成功克服中等收入陷阱，中国愿意与世界银行共同研究城镇化问题，并将其作为双方合作的“旗舰”项目。(

据统计，2000年中国的城市化率只有36.2%，去年上升到51.3%，这意味着这11年的年均城市化率将提高1.37个百分点。中国的统计城市人口在2000年不到4.6亿，去年超过6.9亿。

在过去几年的城市化进程中，也存在许多值得反思的问题。从我个人工作研究的角度来看，我认为城镇化的下一步应该特别注意处理和解决农业、农村和农民问题。

有三个问题需要研究。

“农产品总供应量(000061)

大约有20%的差距。"

“根据近年来农产品的进口情况和中国目前农业生产的实际水平，如果你不进口农产品并自己生产，你将需要增加6亿多亩作物的种植面积来填补这一缺口，而中国现在只有大约24亿亩。换句话说，大约有20%的差距。”

首先，在快速推进的城市化进程中，如何保证我国的粮食安全和重要农产品的供给，即农产品的总供给。

近年来，就我国农产品的总供求而言，出现了农业发展的增长率跟不上需求的增长率，进口农产品的数量不断增加的局面。以大豆为例，从全年情况来看，进口大豆必须超过5500万吨，这意味着全世界出口的大豆有一半以上将运往中国。自去年以来，中国还成为三种主要谷物的净进口国，即小麦、大米和玉米。

人口增长、经济发展、生活水平提高和城镇化率都是促进农产品需求增长的重要因素。其中，人口的增长在这些年里保持了每年6700万人的净增长。满足这一需求需要多少食物可以粗略衡量；随着生活水平的提高，会有更多的消费，这也需要一个计算。需要注意的是，在城市化进程中，当农民转变为市民后，由于生产方式的改变、收入水平的提高和生活方式的改变，他们会增加对农产品的消费。

在推进城市化的过程中，为什么要强调保护耕地和加强农业？我认为这是一个非常现实的问题。

根据近年来农产品的进口情况和中国目前农业生产的实际水平，如果我们不进口农产品自己生产，我们需要增加6亿多亩作物的种植面积来填补缺口，而中国现在只有24亿亩左右。也就是说，大约有20%的差距。

在经济全球化的背景下，充分利用国际资源和市场是非常明智、明智和必要的，但问题是食品确实太复杂了。因此，在推进城市化的过程中，我认为有必要有一个总体规划，如何加强耕地保护，如何提高农业生产能力，这可能是不可忽视的。

这是个问题。

“推进工业用地改革

更好地推进土地改革。"

《土地管理法》的这次修订有望拓宽补偿安置模式，改变一次性货币安置模式。最初的补偿将与重新安置区分开来。但是，修正案只是一个原则性的规定，外界关注的争议性内容，如征地范围、程序优化、审批权限是否下放、财产评估是否包括宅基地等，将留给《土地管理法》的附属法——集体土地征收条例处理。

第二个问题是土地。

有人说，城市化与农业之间一个非常现实的矛盾是，土地转化为城市化后，如何利用土地，如何保护农民的权益。对中国的土地征用制度有很多批评。最重要的原因之一是对农民权益的保护不够。我认为这是未来土地制度改革中必须研究和改进的一个方面。

第二，现行的土地制度在限制土地从农业用途转为非农业用途方面力度不够。因此，一方面，土地被大量征用，另一方面，这是低效的，甚至浪费。

第三，在相当大的程度上，为了推进城市化，一些源于土地制度和征地机制的东西导致了地方政府甚至企业的行为偏离了正常轨道。例如，当地方政府追逐土地财政的收入时，他们会获得更多的土地并出售更多的土地。例如，一些企业寻求以较低的价格获得土地以实现增值，这将导致各种扭曲市场经济的行为。

因此，在这个过程中，土地征收制度的改革是非常必要的，整个农村土地制度的改革也是非常必要的。

昨天(28日)，国务院宣布讨论通过《土地管理法》修正案草案，将提请全国人民代表大会常务委员会审议。这一过程还可以进一步观察，我认为我们应该朝着有效保护农民权益和抑制征地的方向努力。(编者按:有关报道详见11月29日《晨报》第36期《全国人大土地管理法修正案(草案)》和《财政部副部长王保安:土地财政的制定容易误导决策》。有论者说，这是中共十八大后的第一次国务院常务会议，集中讨论农村问题，修改有关土地安排的法律，强调以家庭经营为核心的原则，保护农村耕地。预计此次修订将拓宽补偿安置模式，改变一次性货币安置模式，将原补偿与安置区分开来。但是，修正案只是一个原则性的规定，外界关注的争议性内容，如征地范围、程序优化、审批权限是否下放、财产评估是否包括宅基地等，将留给《土地管理法》的附属法——集体土地征收条例处理。(

土地征用中有这么多矛盾，但如何使用呢？如今，许多人认为在城市化进程中，土地城市化的速度明显快于人口城市化的速度。我认为这个事实是存在的。

从统计数据可以看出，1980年，中国城市建成区总规模约为5000平方公里，到2010年，规模扩大到46000平方公里，增长了8.2倍。然而，根据现有统计，1980年城市人口超过1.9亿，2010年不到2亿，2010年为6.7亿，城市人口增长了约2.5倍。建成区的规模扩大了8.2倍，而城市人口仅增加了2.5倍。

如此快速的征地是什么原因，却没有带来更多或同等比例的城市人口？我认为这是由于土地使用中的一些不合理现象造成的。除了土地价格，我不想谈别的。

你可以注意到，土地征用后，不同用途的土地出让价格差异很大。从国土资源部公布的今年上半年各大城市土地出让价格来看，商业和商业服务用地平均每平方米土地价格超过5700元，住宅用地超过4500元，工业用地为每平方米659元。工业用地价格仅略高于商业和服务用地价格的11%，略高于房地产价格的14%。这种价格机制肯定会导致工业用地大幅增加。,

从现在开始，每年平均约有40%的土地供应被出售给工业企业，工业用地的浪费非常严重。这需要反思。一方面要改革征地制度，另一方面要改革土地使用制度。

我曾经在上海做过一次调查，上海松江区的产业比较发达。我调查了一下，这个地区原来的12.6万个工业企业总共使用了11.5万亩土地，平均每个企业9亩。最近，他们用新的机制建造了一个新的经济园区，他们不是转让土地使用权，而是主要出租标准工厂或特定的设计工厂。情况发生了很大变化:入园企业平均占地不到1.5亩，由于注重科技进步，引进了一些高科技企业，效率相差很大。去年，该园区工业企业平均每平方公里产值达到136亿元，整个上海市开发区的平均产值约为60亿元，是这个数字的两倍。园区内所有企业的平均纳税额为60万元/亩，而松江其他11万亩的12.6万个企业的平均纳税额仅为10万元/亩。

这个例子可以说明，通过改革和改造机制节约工业用地的空间很大。

回顾过去，为什么我们现在要特别关注工业用地？为了给工业提供低价土地，当农民的土地被征用时，补偿必须降低。现在的实际情况是，压低补偿越来越难，农民不愿意，补偿成本在征地总收入中大大增加。如果这一块压不下去，便会转到另一方面，即商业、服务和住宅用地的价格都要大幅提高，以弥补土地使用利益失衡所造成的财政缺口。

因此，通过工业用地改革，实际上可以更有效、更务实地推进征地制度和土地使用制度的改革，真正形成节约用地的局面。

因为我从事的是农业、农村和农民工作，在我看来，现行土地制度的基本核心是耕地保护和使用控制。我认为这个原则没有错，还必须进一步改革。

这是第二个问题。

“城市化的四大问题有待解决

小心反向城市化现象。"

“有些数字非常有趣。我在开始时提到，2000年城市总人口为4.6亿，去年达到6.9亿，增长了50%以上。然而，据有关部门统计，截至去年年底，已进入城镇但未进行户籍登记的流动人口估计约为2.3亿，这不一定准确。可以说，过去十年新增的城市人口是处于自由状态的人口，其中大部分是农民。”

第三，我想谈谈推进城市化。

每个人都认为城市化的重要标志是农业人口向城市人口的转变。众所周知，大量进入城市的农民并没有真正成为公民，但他们仍然处于自由状态。有人称中国目前的城市化为半城市化。

有些数字非常有趣。我在开始时提到，2000年城市总人口为4.6亿，去年达到6.9亿，增长了50%以上。然而，据有关部门统计，截至去年年底，已进入城镇但未进行户籍登记的流动人口估计约为2.3亿，这不一定准确。可以说，近十年来新增的城市人口处于自由状态，其中大部分是农民。

因此，在推进城市化的过程中，有必要考虑如何解决农民逐步市民化的问题。这个问题无法回避。如果不解决，将会给未来的经济和社会带来许多不确定和不稳定的因素。然而，农民很难成为公民。尽管大多数政府官员都愿意这样做，但结算起来却非常困难。这些天，全世界都在不同的地方讨论高考，这让人们和政府非常纠结。

还涉及什么其他问题？

首先是就业问题。从实际情况来看，只有服务业中的大量中小民营企业，甚至微型民营企业，才能提供如此多的就业机会。因此，体制改革必须鼓励中小民营经济，这才能符合推进城市化的要求和目标，否则就业问题将难以解决。如果找不到工作，就会出现逆城市化现象，这是必须解决的第一个问题。

第二个要解决的问题显然是住房问题。相关部门对进城农民工的住房状况进行了较大规模的整体调查。从去年的情况来看，调查结果如下:51%的城市农民工的住房是由雇主提供的，47%的农民工在城乡结合部或城镇租用农民的住房，在城镇真正拥有自己住房的外籍农民不到1%；进入城镇后，不到3%的农民工缴纳了住房公积金。目前，进入城镇的农民工总数约为1.5亿至1.6亿，而且人会晚来。应该采取什么措施来解决这么多人的住房问题？我认为这真的不是一个简单的问题。

第三，必须解决城市农民工的社会保障问题。从目前的情况来看，应该说是不容乐观的。企业就业后，特别是农民工的社会保障，现在大量的工人通过劳务公司借款，企业与工人直接签订的合同比例很低，导致农民工进入城镇和进入企业后参加城镇社会保险的比例很低。据去年有关部门统计，2011年，农民工参加城镇养老保险的比例略高于16%，参加城镇医疗保险的比例略高于18%，参加企业工伤保险的比例最高，为27%，参加地方失业保险的比例相对较低，仅为9%多一点。

总的来说，我自己的判断是大约20%，也就是说，大约80%的农民工没有参加过城镇社会保险。这个差距有多大？去年，有关部门在武汉做了一个典型调查:如果用人单位和农民工自己按照市政府的统一规定缴纳所有的社会保险，企业每月要为农民工缴纳516元，农民工自己每月要缴纳116元，共计每月600元，每年8100元。如果差距是80%，一年的差距有多大？累积差距有多大？我认为这并不难衡量。

第四，如前所述，农民工进城肯定会给随迁子女带来就学问题。

推进城市化绝不意味着扩大城镇规模，在城镇中建设更多的建筑。一些现实的民生问题必须解决好，否则，城市化就难以继续向前推进。

“农民不可能进入城市

立即成为公民。"

“在目前的情况下，已经进城和将要进城的农民应该立即成为公民。就个人而言，我认为这是不可能的。一个人必须通过过渡政策为农民、公民和政府做出理性的选择，所有人都有时间来处理这些问题；第二，如果你不能成为一个公民，基本公共服务应该完全覆盖城市的居民人口，至少所有为城市做出贡献的居民或劳动者应该得到平等的待遇。在这个过程中，我们可以顺利前进。”

在中国改革和发展的过程中，城市化率必将不断提高。应该达到什么程度和水平？我经常看到很多专家学者，甚至一些政府部门，估计是65%，70%，有人说与发达国家的80%相比，中国还有很大差距。

对不对？事实上，我了解到，世界各国的城市化率统计数据差异很大。今年夏天我访问日本时，我问了日本农业部，我说，你们的城市化率是多少？结果，我没有想到他们的副部长和主任都被质问，说他们从来没有考虑过这个问题。最后，他们花了很多时间告诉我有两个口径:一个是根据行政区域统计，日本是一个三级政府，除了中央政府。它是都道府县，下面是城镇和村庄。城市、城镇和村庄根据人口和就业的规模来区分。事实上，他们并不都是非农业人口；还有一个城市人口统计，这个比例达到了86%。我们常说日本的城市化率达到86%，这是个数字。

我又问了一遍，他们说这个概念是错误的，因为真正的城市化率是基于两个指标:第一，根据人口密度，每平方公里居住人口超过4000人；第二是关于人口规模。如果每平方公里的人口密度超过5000人，那么这个地区就被算作人口聚集区，这就是日本的实际城市化率。比例是多少？是66%！

我怎么活下去？我还访问了一些国家，发现许多国家都制定了过渡政策。例如，在曼谷，我了解到他们城市化的公民是如何变化的。第二:首先，设计的制度应该给予农民选择权；第二，制度应该是过渡性的。所谓的选择就是告诉农民，你来曼谷工作，是想成为曼谷公民，赚钱后回家，还是去其他中小城市，让农民自己选择。如果你选择挣钱然后离开，你支付的社会保障非常低，有些人甚至不需要支付；如果你想成为曼谷的居民，曼谷员工需要支付的所有社会保障都必须由你和企业支付。有一个权衡。如果你选择成为曼谷公民，根据曼谷现行的规定，你必须全额缴纳八年的各种社会保障，八年后你就可以成为当地公民。如果你选择去，你可以带很多钱。

中国很多地方已经开始尝试，但是现在开始这项工作已经太晚了。如果我们不这样做，可能会有越来越多的矛盾，最终我们无法前进。

在目前的情况下，已经进城和将要进城的农民应该立即成为公民，我个人认为这是不可能的。首先，通过过渡性政策，农民、公民和政府可以做出理性的选择，并有时间处理这些问题；第二，如果你不能成为一个公民，基本公共服务应该完全覆盖城市的居民人口，至少所有为城市做出贡献的居民或劳动者应该得到平等的待遇。在这个过程中，我们可以顺利前进。

(注:陈锡文为中央农村工作领导小组副组长、办公室主任。本文摘自《晨报》记者李雅琪11月29日在北京召开的“2013年财经年会:预测与策略”论坛上的发言，但被大幅删减。(