任远：改革开放而非人口控制 推动了经济增长

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“镇平引产”事件再次将公众的注意力集中在计划生育政策上。人们不仅关注这一事件所反映出的违法和人性缺失，还引发了对现行计划生育政策的进一步反思。

人口政策总是随着时间而变化

从中国生育政策的历史来看，从中华人民共和国成立到20世纪50年代中期，出现了一个婴儿潮时期，当时实行了“孝敬母亲”的政策，这一阶段主要是鼓励生育的时期。

从20世纪50年代中期开始，马寅初就开始意识到人口快速增长的问题。20世纪60年代，极端贫困出现在国家发展中。这是自然灾害和制度因素造成的，也说明当时人口和生产力之间的矛盾已经出现，而且越来越严重。这也表明，自20世纪50年代末以来，中国的人口政策长期落后于不断变化的人口格局和社会经济的实际情况，从而加剧了20世纪60年代的社会经济贫困。

因此，自20世纪70年代以来，中国一直被迫实施以人口控制为导向的人口政策，并且在政策的初步实施中采取了相对温和的方式。1973年12月，在中国第一次计划生育工作报告会上，有人提出要提倡“晚、少、少”的计划生育政策。“晚婚”是指结婚前男性年满25岁，女性年满23岁；“罕见”指延长生育间隔；“少”意味着只有两个孩子。

这一时期也被认为是中国生育率下降的“黄金十年”，人口政策的实施主要是鼓励和号召的。从这一时期人口政策的历史评价来看，实施效果很好。有些人甚至认为“晚、少、少”的政策可能比严格的行政计划生育政策更好。

然而，从历史的角度看，20世纪70年代中国人口与经济社会发展的矛盾十分突出，人口过度增长和生产力水平低下构成了突出的矛盾。在这种背景下，生育政策逐渐转向计划生育等严厉的计划生育政策，这应该说是历史的必然选择。由于计划生育政策的实施，人口与生产力的矛盾在较短的时间内得到了缓解，中国的人口转变和人口格局发生了迅速变化。但是，这一政策的实施也带来了许多负面影响，突出表现为干群矛盾激化、公共福利流失和舆论反弹加剧。

自20世纪80年代以来，我们逐步调整了一些生育政策。这包括两个调整:一是实施模式的调整。20世纪90年代，为适应社会主义市场经济体制，计划生育的实施模式从以前的行政控制转变为以利益为导向的政策，更加注重宣传教育的作用。当时有人提出，人口和计划生育工作要以宣传教育、避孕节育和经常性工作为重点，努力减少行政和强制手段。20世纪90年代末和本世纪初，开始讨论进一步推进生育政策，提出计划生育与生产、生活、安全相结合的“三结合”，倡导社区发展与人口控制相结合。2000年后，为适应人口流动性的增加，推进计划生育综合改革等等，这些改革都是计划生育政策实施模式的改革。

第二个政策调整是政策规定的调整，如山西翼城二胎试点；自2001年以来，中国在酒泉开展了取消生育间隔的试点项目。自20世纪90年代以来，中国各省相继实施了独生子女政策。2005年后，中国开始对生育政策的改革方案进行广泛研究，包括两次生育、两次晚婚和两次晚育，在育龄妇女比例开始下降的情况下，对逐步放开生育政策进行了一些探讨，提出了从高到低逐步放开生育政策的建议，也有主张采取小步骤逐步放宽政策的。

人口政策改革又落后了

应该说，学术界和政府一直在思考如何进行生育政策改革，但总的来说，改革的步伐是缓慢的，现在又出现了人口政策改革滞后于人口变化格局和社会经济形势的局面。然而，这种改革滞后，一方面迫使经济发展方式转变，同时也加剧了经济社会发展的压力。到目前为止，中国的人口政策改革基本未变，没有进行实质性改革。事实上，我们的人口政策改革相对滞后。

这里必须强调的是，所有政策都是特定历史时期、特定人口背景和特定社会经济条件下的公共政策，不存在“先民之法不变”的教条。自从中国共产党中央委员会在1980年打开一封公开信以来，30多年已经过去了。国家完成了人口转型，人口格局和人口发展形势发生了巨大变化。我国的生产力水平和社会经济发展也发生了巨大的变化。计划生育政策的意义和作用也需要重新评估。提倡生育和实行计划生育不应被视为一成不变的永久政策。

此时，人口政策改革的必要性和紧迫性日益增强。这不仅是因为公众更加关注它，而且因为人口变化和国家发展之间的关系已经改变。

人口政策改革必要性的第一个原因是，这种政策的最初实施是在人口和生产力之间的关系严重失衡的情况下进行的。这主要表现在20世纪60年代末的极端贫困，人口增长率远高于经济生产增长率。因此，在这种情况下，采用了紧急制动方法进行硬着陆，这与当时人口和生产力之间的关系模式相适应。但是30年后，中国的生产力取得了巨大的进步。中国经济总量已居世界第二位，人均国内生产总值超过5000美元，按购买力评价法计算达到9000美元。因此，作为解决人口与生产力严重失衡的过渡性政策，它已经基本完成了历史使命。

第二个原因是，中国的人口格局在未来将发生重大变化，这与20世纪70年代以来的人口变化格局在许多方面正相反。例如，自1970年以来，中国劳动年龄人口的比例一直在不断上升，从50%上升到现在的70%以上；社会支持水平逐年下降，从60%降至40%左右的最低点。目前，中国的人口变化正处于一个转折点，我们看到劳动年龄人口的比例已经开始下降。社会支持水平也立即开始上升，到2030年将上升到60%左右。人口的固有自然增长率一直是负增长，2030年后我国总人口将迅速下降。在过去的15-20年里，人口老龄化程度将从13.26%迅速上升到30%。从中长期人口变化来看，继续坚持以低生育为导向的计划生育政策将进一步加剧人口结构的变化，进一步加剧总人口的长期萎缩。

如果说改革开放以来的人口变化给中国经济增长带来了人口红利，那么中长期的人口变化趋势将对中长期的经济社会发展带来一系列不利影响。人口政策的调整可能不是解决这些问题的根本办法，但至少有一个解决这些问题的积极方向，可以使人口结构和总体变化对国家发展的不利影响不那么严重。

计划生育人口政策急需改革的更根本原因是，我们必须看到生育权属于家庭和个人，因此被政府剥夺或不尊重公民生育权的计划生育政策的合法性和合理性受到质疑。根据自身的福利和需求，不同的个人和家庭希望有更多的孩子，而其他人仍然单身或没有孩子，这是公民的独立选择和自我权利。目前，公众舆论对计划生育的强烈反对并不是人们比以前更想生孩子，因为事实上，社会群体的生育意愿已经下降，主要原因是公民生育权意识的增强。随着社会公共理性的增长，人们更加关注法治和自身权利。及时推进计划生育政策改革，使计划生育政策回归公共政策的基本取向是必要和合理的。

区域渐进、跨越式改革

至于目前人口政策改革的合理路径，我认为应该采取渐进式改革。渐进式改革是我国改革成功的重要经验。然而，我并不特别赞同从生两个孩子到只生两个孩子再到完全放开两个孩子的渐进改革，或者是按年龄实施政策改革，这似乎太渐进、太分散了。改革太少可能导致流程设置的复杂性，以及改革推进的高实施成本。特别是，如果我们看到目前的人口政策落后于人口的变化趋势和社会经济发展水平，我们就没有太多时间进行缓慢的改革，人口政策改革的步伐需要加快。

基本上，在经济发达、人类发展指数较高的地区率先进行生育政策的调整和改革应该更为合适，因为这些地区的实际生育水平和意愿生育水平已经降低到很低的水平，这些地区也可以成为人口政策改革的试点地区。因此，我认为人口政策改革可以在东部一些发达城市和地区进行试点，而且步骤可以更大。例如，“二胎”试点改革可以直接实施。当然，推进生育政策改革也需要通过一系列的经济和社会政策来引导和规范人口的生育行为，并通过综合的社会和经济机制，使人口政策由计划生育直接控制生育慢慢转变为间接引导生育。

我相信，通过这一试点推进，区域渐进将会实现。从现在开始，“允许生育第二个孩子”的改革将在10-15年内在全国范围内广泛实施；然后，当2025-2030年中国人口发生变化时，当总量达到最高点，开始出现负增长时，可以逐步取消计划生育政策，改变计划生育服务，从而在社会经济政策的间接引导下实现人民自主生育。

我们之所以能够采取这种区域渐进的方式，是因为我们可以看到，在一些发达城市，比如上海，城市的实际生育率水平远远低于预期的生育率水平，而预期的生育率水平仍然低于政策的生育率水平，这意味着即使政策放松，人口的生育意愿也决定了生育率水平不会低于大反弹。在操作上，我们还可以设计一些门槛指标，如人均国内生产总值、人均教育水平、女性就业率等。达到这些标准后，各省可以开始进入两胎生育试点，这些社会经济指标可以更好地保证生育政策的放松不会带来人口规模和结构的剧烈波动以及无法控制的人口动态。

目前，积极推进计划生育政策改革有比较好的条件，因为中国已经逐步从计划生育政策控制生育水平下降时期过渡到社会经济发展控制生育水平时期。城市化的发展、生活成本和地价的提高、教育水平的提高等都成为控制生育率的重要因素。中国的人口转变是快速的人口转变和高级的人口转变。这一进步的早期原因在于通过政策强制降低生育率。然而，目前，中国的社会经济发展水平已经有了很大提高，城市化水平已经超过50%，并且还在继续快速城市化。社会和经济因素已成为影响生育率下降的更重要因素。因此，计划生育政策因素对生育水平的制约在宏观层面上逐渐减弱和失效，但在微观层面上却成为一些希望生育的夫妇和家庭的制度约束，这进一步表明计划生育政策已经逐渐失效，可以逐步取消。

必须注意的是，按地区逐步推进生育政策改革可能会引发教育和医疗改革等新的社会公平问题，但我们必须权衡哪一个风险更大。与全面放开生育政策带来的不可控风险相比，渐进式改革的风险较小，渐进式改革也是以往许多改革的经验。相对于区域渐进式改革带来的不同区域进步和利益不平衡的风险，不改革带来的舆论风险和对社会经济发展不利影响的风险日益增大，从理性判断，大力推进改革是根本出路。

针对改革带来的新问题和新矛盾，我们可以使政策的推进更加灵活，用一些动态的评价方法来考察各地区的发展水平，逐步放开，在改革过程中注意利益的协调和平衡。同时，只有在不断的改革中，我们才能应对和解决改革中不断出现的新问题，因为害怕新问题和新挑战而害怕改革是一种自满的做法。

让人口政策回到最初的源头

回顾人口政策与国家发展的关系，可以总结出一些基本经验和启示。

首先，人口政策必须及时调整，具有前瞻性，以适应当时和未来人口格局的变化。我们的人口政策调整需要是动态的，不能完全静止不动，否则就会变成一个雕舟求剑的政策。因为人口本身是动态发展的。此外，如果人口政策滞后于人口格局的变化和社会经济的发展，将会给国家发展带来不利的困难和压力。

第二，应该在人口和社会经济发展之间取得平衡。当出现重大失衡时，一方面要促进发展方式的转变，另一方面也要通过人口政策努力实现人口与发展的平衡与和谐。无论是适度人口、综合适度人口还是均衡人口，它都表达了这一含义，即实现人口与发展的外部平衡，实现人口内部的结构平衡。人口与发展的平衡关系在于我们需要全面解决人口问题。我们不仅要看人口，还要看数量、结构、质量的平衡，看人口与发展的整体协调。人口政策的实施应有利于促进人口与发展的平衡关系。

第三，人口政策是国家整体发展的重要政策工具，但我们不能把人口政策作为处理国家发展的唯一政策工具，甚至作为核心政策工具。在过去30年的改革开放中，推动经济增长的是经济改革和开放，而不是人口控制。同时，计划生育政策为国家发展奠定了良好的人口环境。同样，这也不是通过人口政策改革促进国家发展的根本途径。单靠人口政策不能解决老龄化、劳动年龄人口下降等问题。人口政策只是解决国家发展所面临问题的政策工具。我们现在可能给了人口政策太多的责任和压力，但如果我们把许多问题归咎于人口问题，就不可能开出正确的药。未来国家发展的许多挑战和问题可能无法通过人口政策来解决，但显然人口政策改革是未来国家综合改革的一个非常重要的环节，未来的社会经济发展仍将适应人口格局的变化。

我们在现阶段积极改革人口政策的根本原因在于将人口政策还原为公共政策的本义。当时，我们制定了行政主导的计划生育政策，以克服人口和生产力之间的严重不平衡。跨越这一障碍后，我们应该考虑将人口政策还原为公共政策的基本属性。

首先，人口政策应努力满足不同群体的不同生殖需求。不同的人有不同的生殖需求。有些人愿意有一个，有些人愿意有两个，有些人愿意有三个。有些人不想出生。我们政策的基本职责是尽可能满足社会绝大多数人的不同需求。不同的个人和群体对生育意愿有不同的需求。生育政策应该能够支持人们多样化的生育需求和选择，并旨在促进人们的家庭发展和幸福。实施人口政策的根本目的是满足人民生存和发展的需要，提高人民的福利，使人口政策真正成为促进公共福利的公共政策。一旦人口政策脱离了人民的利益和需要，人口政策就不会得到人民的支持。

第二，作为一项公共政策，人口政策的制定和修订应尊重人民自己的独立选择和公共决策。我们的政策制定需要以人民的生殖权利为基础，需要更多的公众参与，以便不同群体的人能够以多样化的方式表达他们的政策，避免制定纯粹的行政政策。

第三，生育政策的管理和执行也应该从行政控制机制过渡到为人民利益服务的机制，使这样一个政府机构能够为全社会提供生育和保健服务。计划生育管理部门不应是一个决定是否允许个人生育、何时生育、多少人生育的部门，而应更多地为人口群体提供健康服务、信息和咨询服务，降低社会出生缺陷率，为不孕不育者提供帮助，为人口和家庭提供各种社会服务。同时，作为社会主义市场经济体制下实施公共政策的手段和方式，我们应该避免国家的直接行政控制，通过引导现代生育文化的建立、完善的社会支持体系的支持和利益引导机制来引导个人和家庭的生育行为，从而更好地适应国家的长远发展。

(作者:复旦大学社会发展与公共政策学院)