周小川：我国金融改革中自下而上的组成部分

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感谢国际金融论坛邀请我参加讨论。我今天的主题是“中国金融改革中自下而上的组成部分”。在中国的金融改革中，既有自上而下的改革，也有自下而上的改革。今天我将讨论这个组件。

首先，自上而下和自下而上的改革方法并存，相辅相成

全球金融危机后，全球经济面临着实现强劲、平衡和可持续增长的一系列挑战。应对这些挑战在很大程度上取决于相关改革的进展和推进改革的决心。

我们需要在哪些领域推动改革？许多人更关注中央政府做出和实施的改革决策，比如我们近年来看到的一些金融改革，比如大型商业银行改革、汇率和利率改革，以及为应对危机而进行的相关改革。这些改革是由党中央、国务院自上而下部署和推进的。但是，就中国的整个改革战略而言，应该注意的是，改革是自上而下和自下而上的，即通过试点项目获得经验、改进方案和推广的方式。两年前，我提到过这个话题，建议大家注意一些领域的自下而上的改革，以便对整个改革有一个更全面的认识(注1)。其中，金融改革也包括在内。

大多数人认为，总的来说，金融改革只能以自上而下的方式进行，因为金融市场是一个流动性很强、非常活跃的市场。如果改革在某个地方进行，无论是地方还是地方产品，改革的溢出效应都会很强。改革的初衷可能是在一定程度上限制试点，但实际效果往往是无法控制的，这将对邻国产生积极或消极的影响。限于地方的试点改革也可能导致不公平竞争。也就是说，金融原本是一盘垂直管理的棋，但如果有些地方享受到某项改革政策，有些地方不享受，或者享受到另一项改革政策，就会造成金融资源配置的不公平问题。总之，溢出可能很大，难以控制，这也影响到对改革效果的观察和评价。

从中国改革的实际过程来看，金融领域确实存在自上而下和自下而上的改革。除了人们熟悉的自上而下的改革之外，应该说还有更多的自下而上的改革，地方和基层改革的动力很强。许多地方政府、市政府和一些机构都在积极要求试点改革。原因之一是他们普遍认识到，只有通过改革，才能巩固地方经济和社会发展，促进地方创新，维护地方社会稳定。这与一些东欧国家大不相同。在一些东欧国家，有一个词叫做“改革疲劳”，人们已经失去了改革的热情和动力。在中国，各方面都有强烈的改革热情，这是基层不断提出的，希望上级政府或有关部门批准他们进行改革试点；此外，在用词上，“全面试点改革”往往被强调，希望得到更全面的政策支持。

为什么这种现象在中国更普遍，而在其他国家，尤其是较小的国家不那么普遍？我个人的分析，主要的原因是中国这么大，不平衡，各地的情况都很复杂。在推进改革的过程中，一方面，很难在国际上提供成熟的经验；另一方面，城乡、东西部、工业、农业和服务业的发展很不平衡。此外，一些改革可能会产生巨大的影响，决策者很难下定决心。因此，改革往往从小规模开始，应该强调的是，改革是一个允许“试错”的过程，可以先试点。如果发现问题，可以吸取教训，有些措施可以取消，有些措施可以修改，这是一个不断探索的过程。

现在回头看，中国的改革实际上是一步一步推进的。例如，在改革初期，深圳、珠海、汕头和厦门四个经济特区获得批准。应该说，溢出效应、不公平竞争等问题也存在，这也与关贸总协定的原则相冲突。但是，对于一个大国来说，为了推进改革，充分考虑和权衡正反两方面的利弊，有选择地允许一些地方开展试点，允许创新和积累经验，然后动员各方支持改革，是一个可行的选择。

这样做的另一个好处是保护和支持基层改革的热情。不管他们在哪里，他们都有改革和创新的动力。应该允许他们考虑如何进行改革，让他们去尝试。这也是一个“试错”的过程。如果他们是错的，他们应该被纠正或取消。

此外，改革也是一个学习的过程。起初，即使改革被认为是精心设计的，也会发现设计方案中总会有一些缺陷。在试点过程中，我们获得了学习和认知的积累。这样，我们就可以知道如何更好地设计和推动下一步和其他领域的改革。

还有一个争议是，改革应该首先立法，只有首先建立规则，才能根据新规则更好地推动改革。但问题是，在我们开始做之前，我们怎么知道如何制定规则？有人建议可以借鉴国际经验。的确，在某些领域，我们可以借鉴国际经验的相关规则，甚至“照搬”类似的法律。然而，在其他领域，这可能不可行。中国是如此之大，其内部发展如此不平衡，而且它仍然是一个转型经济体，因此很难确保从国外借来的法律真正适用。因此，存在着改革立法与改革实践的关系问题，也存在着自上而下或自下而上的路径选择问题。

二、几种典型的地方金融改革

我们对自上而下的金融改革了解得更多。近年来，也有一些重要领域在推动自下而上的改革，我将在这里简单介绍一下。

首先，上海是建设国际金融中心的试点，重点是国际化和完善金融市场体系。目前，中国不可能同时建立多个国际金融中心。集中精力建设上海国际金融中心是好事。因此，我们率先允许上海建设各类金融市场，从股票和期货市场到金融衍生品市场、黄金市场、外汇市场、债券市场等。银行间拆借市场和它的清算中心也在上海，还有一个DIA市场，可以算不算金融市场，等等。可以说，上海集中了国内各大金融市场。特别是2009年国务院发布《国务院关于促进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》后，应该说上海的改革和发展进一步加快，上海的国际化发展和对外开放的容忍度有了更大的提高。在金融改革和发展方面，上海也进行了大胆的创新和有益的探索。近年来，许多跨境使用人民币的试点项目已经讨论，上海和其他四个城市已被选为第一。总体而言，上海正积极向金融产品创新、交易、定价和清算领域的国际金融中心角色迈进。

二是在珠江三角洲和深圳前海地区进行试点改革，重点是金融开放和粤港澳金融合作。2012年6月，国务院批准并公布了试点改革。在改革试验区，对外开放政策将会加快。珠江三角洲地区的改革起步相对较早。例如，人民币和港币很久以前就被允许更灵活地使用。一些本地自动取款机有两个抽屉，顾客可以拿人民币和港币。当前的改革试点将在金融发展方面给予更多的试点政策。主要内容包括:推进城市金融改革创新综合试验，实现金融一体化发展，促进粤港澳金融合作更加紧密；深圳前海以建设中国金融业对外开放试点示范窗口为核心，加快金融改革，重点探索前海人民币双向贷款等试点项目。

三是天津滨海新区开发开放试点，重点是完善现代金融服务体系和金融改革创新。这是一个在北方城市的试点项目，于2008年3月由国务院批准实施。其主要目标是支持天津滨海新区建立与社会主义市场经济体制相适应的现代金融服务体系。主要内容包括:开展金融业综合经营试点，提升金融企业服务功能；创新和完善金融机构体系；改革外汇管理体制；积极支持在天津滨海新区建立全国性非上市公众公司股权交易市场；优化金融环境。

第四，重庆启动的拓展金融服务统筹城乡发展试点，将推动长江上游区域金融中心建设。这项改革由国务院于2009年1月实施，其内容包括:推进金融体制改革，完善金融市场体系，改善城乡金融服务；加快发展多层次资本市场；探索发行市政基础设施建设项目收益债券；建立保险业创新发展试验区；开展外汇管理体制改革试点；建立现代农村金融体系，大力推进农村金融产品和服务创新。此次改革的特点之一是促进城乡一体化，即重庆作为直辖市，不仅要促进辖区内城市的发展，还要促进周边农村的协调发展，这是金融业与快速城市化进程相匹配的改革。

第五，在海峡西岸和平潭地区试点两岸金融合作，建设两岸区域金融服务中心。这项改革也在2009年得到了国务院的批准和实施。金融改革试点的主要考虑是，大陆和台湾的经济金融联系越来越紧密，人员和业务交流非常活跃，还有很大的发展空间，需要积累经验。为此，在海峡两岸最近的福建省平潭市进行了一些特殊政策试点，重点是向台湾推广离岸金融业务，拓展台湾金融资本进入海峡西岸经济区的渠道和形式，建立两岸区域金融服务中心；进一步扩大两岸双向货币兑换范围，逐步建立两岸货币结算机制。同时，还考虑在平潭设立专门的两岸合作海关监管区，并探索在金融机构、货币兑换、证券业务和产权交易等方面向台湾开放。

第六，湖南重点支持长株潭城市群金融服务创新综合试点，包括信用报告、支付结算等金融创新。湖南省政府已经向国务院报告了这项改革试点。媒体称之为“长株潭城市群金融改革”。它主要在湖南的长沙、株洲和湘潭，这三个地方彼此非常接近。在节能环保、产业升级、智力支持和城乡一体化等领域，积极探索建立服务绿色发展模式、服务生态社会经济协调可持续发展、服务现代产业体系、服务科技创新和人才管理、服务城乡一体化发展的五大金融支持体系。

七是新疆金融改革试点，重点提高边境地区和少数民族地区金融服务水平，支持跨越式发展。这一改革应体现对中亚特别是上海合作组织国家的开放政策，形成具有西方特色的开放发展战略。我国在沿海开放方面取得了很多成绩，但西部内陆地区的开放和发展潜力仍然很大，因此有必要研究和探索如何推进西部边境地区的开放。为此，中国还设立了两个新的特区，即霍尔果斯特区和喀什特区，以借鉴四个早期沿海经济特区的经验，促进新疆的对外开放。在金融领域，2009年中国第一个跨境直接投资人民币结算试点在新疆启动。根据试点政策，与其他地区相比，地方政府不仅可以率先跨境使用人民币，还可以消除跨境直接投资、境外项目人民币贷款和结算方面的政策障碍。此外，还为新疆企业在银行间市场发行优先债券开辟了“绿色通道”；新疆边境贸易企业出口采取不收汇核销的特殊政策，以更好地促进当地经济发展。

第八，浙江省温州市推进金融综合改革试点，重点发展民间金融，改善中小企业金融服务。这一改革试点在上一个时期已经报告过多次，既有积极的，也有消极的。这项改革试点由国务院于2012年3月决定。2012年7月，中国人民银行牵头相关部门联合发布了《浙江省温州市金融综合改革试验区总体规划》。改革的主要内容是引导民间融资阳光化和规范化，提高中小企业金融服务水平，促进民间金融机构发展，积极探索和完善金融市场结构，优化金融竞争格局。目前，媒体关注的焦点是如何放宽民间资本发起设立金融服务机构和开展个人海外直接投资。温州金融改革试点的一个特点是，改革是在温州对欧出口遭遇困难时启动的。因此，改革不仅要改变现有的体制和机制，还要帮助地方政府解决一些困难。温州对欧洲的出口非常大。欧洲主权债务危机爆发后，出口遭受重大损失，导致经济萧条。除了其他因素，温州的经济也存在一些问题。金融改革试点能帮助温州克服这些困难吗？恐怕不会这么快。一方面，金融改革有一个影响经济增长的过程；另一方面，也有一个经济调整和复苏的过程，需要走出谷底，然后逐步反弹。温州金融改革在2012年3月底启动时，特别强调适度放松对金融业的管制，鼓励进一步完善金融组织形式，创新金融产品和发展金融市场，扶持民营经济，扶持中小企业，特别注重服务实体经济，希望通过温州试点为全国创造经验。

第九个试点项目是在福建省泉州市建设综合改革试验区，探索金融服务实体经济的新途径和新模式。这项改革刚刚得到国务院的批准，具体的改革试点方案将在近期公布。近年来，中国一直强调金融业应该为实体经济服务。然而，在当前条件下，如何更好地服务于实体经济需要一些创新。在这方面，福建省泉州市已经率先行动，并有了一些想法。我们应该首先进行地方试点，并观察结果，希望它会做得很好。改革试点的主要内容是建立和完善服务实体经济的多元化金融组织体系，加大对中小企业的金融支持力度，提升农村金融服务能力，加强全台、港、澳、侨金融合作，规范民间融资发展，完善金融风险防范机制。在泉州开展试点还有一个优势，就是泉州相对靠近香港、澳门和台湾。

第十项是以农村信用体系建设为核心的浙江省丽水市农村金融改革试点。2012年4月，中国人民银行和浙江省人民政府在丽水联合启动了农村金融改革试点，重点是农村信用体系建设和林权抵押贷款，取得了很多好成绩，特别是在林权抵押贷款、农村信用体系建设和银行卡帮助农民取款服务方面。

第三，其他领域自下而上的金融改革

除了上述以地方改革为代表的自下而上的改革试点之外，还有一些从地方金融产品或组织形式上实施的试点改革，如上述人民币跨境使用试点改革、为贸易和投资便利化服务的外汇管理试点改革、“三农”金融支持试点改革，以及农行(601288)更为具体的“三农”营业部试点改革等。

从上面的介绍可以看出，自下而上改革的一个特点就是种类和名称多，种类繁多，成就辉煌。应该说，这也是自下而上改革的一个优势。世界银行和国际货币基金组织有一个词叫做“包容性发展”。我想这个词也可以用在我们自下而上的改革试点中。对此，有人抱怨说，这种改革无非是看谁先向中央政府要政策，到时候就叫“改革试点”，但实际上只是先行一步，这些政策迟早会在全国推广应用。我不这么认为。事实上，试点改革不仅仅是优惠政策，也不是大多数政策最终都能得到推广和实施。只是那些成功的改革例子容易记住，许多改革试点在实践中发现了问题，这些问题被纠正或放弃，这些改革试点容易被忽视和遗忘。

一个典型的例子是农村信用社的改革。江苏省农村信用社改革早在2000年8月就开始了，2003年在8个省试行了重新设计的方案，2006年10月进一步扩大到29个省。到2007年8月，海南省是最后一个实施的省，从而在全国范围内实现了这一轮农村信用社改革。但现在人们已经忘记了，当江苏第一次进行改革试点时，最初设计的财政方案并不十分成功。当然，该方案也解决了一些问题，但不能从根本上取得成效。农村信用社的融资仍不可持续，农村信用社的推广不太可能成功。因此，在总结经验的基础上，花了大量的时间对方案进行修改，然后根据新的方案开始试点。可以看出，在试点改革中，总是有一个试错、自学、积累经验、不断修正的过程。

可以预见，在未来中国各领域的改革中，自下而上的改革仍将更加普遍。在金融领域，仍有一些地方要求国务院进行试点改革。例如，海南省希望在金融支持国际旅游岛发展方面有一些试点政策，云南省希望在建设向西南和大湄公河地区开放的桥头堡方面进行试点改革。从金融产品的角度来看也是如此。从早期的网上银行试点，到最近金融ic卡的推广，第三方支付服务的创新，再到目前致力于发展移动支付，新的改革试点要求层出不穷。

中国共产党第十八次全国代表大会已经圆满结束，新政府将于明年初成立。毫无疑问，改革后，党中央、国务院将一如既往地重视改革的总体设计，推进一些重大的自上而下的改革；同时，我们将充分理解和强调中国是一个大国。有些地方要继续沿用过去的做法，即鼓励地方政府发挥改革积极性，允许试点，鼓励创新，积累经验，逐步推广好的经验。

今天，我想借国际金融论坛的机会介绍一些试点金融政策，这些政策似乎是零散的，可能不会引起国际上太多的关注。不过，我想说的是，这是中国改革的一个重要组成部分，我希望大家关注并讨论它，这将有助于改革更顺利地推进，并在各种判断的基础上提供更多的经验。(结束)

注1:2010年11月20日，周小川行长在中国经济学家年度论坛暨中国经济理论创新奖颁奖仪式上发表了“全面改革理论”的演讲，强调“全面改革是自上而下和自下而上推进相结合的方式”。