国务院：央地财权划分改革2020年基本完成优房客

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8月24日，中国政府网站发布了《国务院关于推进中央与地方财政分权改革的指导意见》，明确了改革的主要内容，包括推进中央与地方财政分权、完善中央与地方财政分权、加快省级以下财政分权和财政支出的划分，并给出了时间表。

《意见》指出:适度增强中央政府的财权；保证地方政府履行其财权；减少和规范中央和地方政府的共同财权；建立财权划分的动态调整机制；中央政府的财政事务由中央政府承担；地方财政事务由地方政府承担；中央和地方财权的划分和支出责任的划分。

意见指出，2016年，有关部门要按照本指导意见的要求，研究制定基本公共服务改革的具体实施方案。我们选择国防、国家安全、外交、公共安全等基础公共服务领域，率先启动事权财权改革。同时，推进省级以下相关领域财权支出分工改革。

2017年至2018年，我们总结了中央与地方在相关领域财权支出分工的改革经验，结合实际，循序渐进，努力在教育、医疗、环保、交通等基础公共服务领域取得突破性进展。参照中央改革进程，加快省级以下相关领域财权支出责任划分改革。

从2019年到2020年，主要领域的改革基本完成，形成了中央和地方财政分权和支出责任划分的清晰框架。

以下是该文件的全文:

国务院关于推进中央与地方财政分权改革的指导意见

国发[2016]49号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构:

合理划分中央和地方的财权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代金融体系的重要组成部分，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。

根据党的十八大和十八届三中、四中、五中全会提出的建立权力与支出相适应的制度、适度加强中央政府的权力与支出、推进各级政府权力与支出的规范化、法制化等要求，按照党中央、国务院的决策部署， 就推进中央与地方财政分权改革提出以下指导意见。

一是要推进财权和支出责任分工改革

财权是一级政府用财政资金提供基本公共服务的任务和责任，支出责任是政府履行财权的支出义务和保障。

改革开放以来，中央与地方的财政关系经历了从高度集中统一的财政收支到“各吃各的”，承包制，再到分税制财政体制的转变。财权与事权的划分逐渐清晰，特别是1994年实施的分税制改革，初步构建了中国特色社会主义制度下中央与地方财权与事权划分的制度框架，为中国现代金融体系的建立奠定了良好的基础。

总的来说，我国财权与事权的划分，为坚持党的领导、人民主体、依法治国提供了有效保障，调动了各方积极性，对完善社会主义市场经济体制、保障和改善民生、促进社会公平正义、解决经济社会发展中的突出矛盾和问题发挥了重要作用。

但是，我们也必须看到，在新的形势下，当前中央和地方政府之间的财权和支出责任划分仍然不清、不合理、不规范。主要表现为:政府职能定位不清，一些本应由市场调节或由社会提供的事务被过多的财政覆盖。与此同时，一些本应由政府承担的基本公共服务财政负担不足；

中央和地方政府之间的财权和支出责任划分不合理。一些应该由中央政府直接负责的事务被移交给地方政府。一些本应由地方政府负责的事务过多地由中央政府承担，地方政府没有承担相应的支出责任；

许多中央和地方政府在提供基本公共服务方面有重叠的责任，它们有许多共同的问题。省级以下财政事权和支出责任划分不规范；一些财权和支出责任缺乏法律依据，法制化、规范化程度不高。

这种情况不利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，也不利于政府有效提供基本公共服务。这不符合建立健全现代金融体系和促进国家治理体系和治理能力现代化的要求。要积极推进中央与地方财政分权和支出责任的改革。

二.指导思想、总体要求和划分原则

(一)指导思想。

高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻落实总书记系列重要讲话精神，适应、把握和引领经济发展新常态，坚持“五位一体”和“四个全面”战略布局的总体布局，牢固树立和落实创新发展理念， 协调、绿色、开放和共享，并遵循《宪法》和《政府组织法》的相关规定。 按照完善社会主义市场经济体制的总体要求和深化财税体制改革的总体部署，立足大局，着眼长远，统筹规划，分步实施，科学合理划分中央和地方财政收支责任，形成中央领导、合理授权、依法规范、高效运行的财政收支责任划分模式。 履行提供基本公共服务的职责，提高提供基本公共服务的效率，促进各级政府更好地履行职责。

(2)一般要求。

1 .坚持中国特色社会主义道路和党的领导。通过合理划分中央和地方在提供基本公共服务方面的任务和责任，形成了科学合理的财权和事权划分体系，充分发挥了中国特色社会主义制度在维护社会公平正义、促进共同富裕方面的优势，保证了党的路线、方针、政策的贯彻落实，为加强和改进党的领导提供了更好的保障。

2.坚持中央财政决策。在完善中央决策和地方执行机制的基础上，明确中央政府在财权确认和划分中的决策权，适度强化中央政府承担基本公共服务的责任和能力，维护中央权威。要切实落实地方政府在中央授权范围内履行财政职责，尽量减少中央对微观事务的直接管理，发挥地方政府因地制宜加强地方事务管理的优势，调动和保护地方官员创业的积极性和主动性。

3.坚持不懈有利于完善社会主义市场经济体制。要正确处理政府与市场、政府与社会的关系，合理确定政府提供基本公共服务的范围和方式，将应由市场或社会承担的事务移交给市场主体或社会力量；与政府提供的基本公共服务相对应，要明确承担财政权力和支出责任的相应政府层级，促进社会主义市场经济体制的不断完善，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

4.坚持走法制化、规范化的道路。有必要以法律、行政法规的形式规定中央与地方财政分权和支出责任划分的基本规范，以地方法律、政府法规的形式规定地方各级财政分权和支出责任划分的相关制度，逐步实现政府间财政分权和支出责任划分的法制化、规范化。 让行政权力在法律和制度的框架内运行，加快推进依法治国和依法行政。

5.坚持积极稳妥推进总体规划。从积极稳妥推进中央与地方分权改革的大局出发，首先要突破财政分权和支出分权，为建立科学规范的政府间关系创造基本条件。要处理好改革与稳定发展、总体设计与分步实施、当前与长远的关系，准确把握各项改革措施出台的时机、力度和节奏，加强中央与地方、各部门之间的协调与合作，形成确保改革扎实推进、争取实效的合力。

(三)分工原则。

1 .反映基本公共服务的受益范围。中央政府负责体现国家主权、维护统一市场、惠及全国的基本公共服务，地方政府负责区域基本公共服务，中央和地方政府共同负责省际基本公共服务。

2.兼顾政府职能和行政效率。结合我国现有的中央和地方政府职能配置和机构设置，地方政府尤其是县级政府应充分发挥其组织能力强、贴近基层、获取信息方便的优势，将信息量大、信息复杂、获取困难的基本公共服务优先作为地方财权，以提高行政效率、降低行政成本。国家基本公共服务易于获取信息和筛选，应被视为中央财政当局。

3.实现权利、责任和利益的统一。在中央政府的统一领导下，制定适合中央政府的财政事务行政权，增强中央政府执行财政事务的能力；适合地方政府的财政决策权应该下放，以减少中央部门代表地方政府决策的数量，确保地方政府有效管理区域事务。要明确中央和地方政府在共同财政事务中各自的职责，合理安排中央和地方政府在财政事务执行中涉及的战略规划、政策决策、执行、监督和评估等方面的工作，确保财政事务的权责清晰，覆盖全过程。

4.鼓励地方政府采取主动。通过有效授权，合理确定地方财权，使基本公共服务的受益范围与政府管辖范围相一致，鼓励地方各级政府尽力提供和保障管辖范围内的基本公共服务，避免地方政府因追求地方利益而无所作为或损害其他地区利益或整体利益。

5.使支出责任与财务权限相适应。根据“谁有财力谁负支出责任”的原则，确定各级政府的支出责任。原则上，中央政府对属于中央政府并由中央组织实施的财政权力承担支出责任；原则上，地方政府对属于地方政府并由地方组织实施的财权承担支出责任；对于中央和地方政府共享的财权，中央和地方政府的支出责任和承担方式应根据基本公共服务的受益范围和影响程度来确定。

三、改革的主要内容

(a)促进中央和地方政府之间的财权划分。

1.适度增强中央政府的财权。坚持基本公共服务包容、基本、平等的方向，强化中央政府维护国家安全、维护国家统一市场、体现社会公平正义、促进区域协调发展的财权。强化中央政府履行职责的财权，中央政府财权原则上由中央政府直接行使。中央确需委托地方行使财权的，经党中央、国务院批准后，由有关职能部门委托地方行使，并制定相应的法律法规予以明确。对于中央政府委托的财权，受委托地应当在委托范围内以委托单位的名义行使职权，承担相应的法律责任，并接受委托单位的监督。

国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国家边境河湖管理、国家重大传染病防治、国家重大渠道、国家战略性自然资源利用和保护等基本公共服务，应逐步确定或指定为中央财政主管部门。

2.保证地方政府履行财权。强化地方政府在公共服务和社会管理中的责任。确定直接面向基层、数量大、范围广、与当地居民关系密切、地方政府提供更方便有效的基本公共服务为地方财权，赋予地方政府充分的自主权，确保地方财权依法行使，更好地满足地方基本公共服务需求。地方财权由地方政府行使，中央政府对地方财权的行使提出规范性要求，并通过法律法规予以明确。

要逐步将社会保障、市政交通、农村道路、城乡社区事务等区域效益强、信息复杂、主要与当地居民关系密切的基本公共服务确定为地方财权。

3.减少和规范中央和地方政府的共同财权。考虑到我国人口多、民族多、地域广、发展不平衡的国情和经济社会发展的阶段性要求，有必要充分发挥中央政府在保障公民基本权利和提供基本公共服务方面的作用。因此，与成熟的市场经济国家相比，有必要保持相对较大的中央和地方金融权力份额。但是，现阶段，针对中央与地方政府联合财权过多、不规范的情况，有必要逐步减少和规范中央与地方政府的联合财权，并根据基本公共服务的受益范围和影响程度，以及权力的构成要素和实施环节，分解和细化各级政府承担的责任，避免因责任不清而相互推诿。

要逐步明确义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省(区、市)重大基础设施建设、环境保护和治理等体现中央战略意图、跨省(区、市)和具有区域管理信息优势的基本公共服务为中央和地方政府的共同财权，明确各承担主体的责任。

4.建立财权划分的动态调整机制。财权的划分应根据客观条件的变化而动态调整。条件成熟时，在全国范围内开展环境质量监测、生态环境保护等基本公共服务，在国家生态中发挥基础性和战略性作用，将逐步被列为中央财政责任。根据社会主义市场经济体制改革的进展、经济社会发展的需要和各级政府的财力增长，新的、不可分割的基本公共服务应由市场主体或社会力量承担，政府提供的基本公共服务应分为中央财政、地方财政或中央与地方财政。

(二)完善中央和地方支出责任分工。

1.中央政府应承担支出责任。属于中央财政的，由中央财政出资，中央直属职能部门和机构不得要求地方政府安排配套资金。中央政府委托地方政府行使财权的，应当通过中央专项转移支付安排相应资金。

2.地方财政由地方政府承担。原则上，地方财权是由地方政府通过自己的财力安排的。对于地方政府履行财权和支出责任的收支缺口，除依法通过发行政府债券安排部分资本支出外，主要通过上级政府的一般性转移支付进行补偿。如果地方财权委托给中央机构，地方政府应承担相应的费用。

3.中央和地方政府应根据其共同的财政权力划分支出责任。根据基本公共服务的属性，体现国民待遇和公民权利，涉及国家统一市场和自由流动的因素，如基本养老保险、基本公共卫生服务、义务教育等。，我们可以研究制定国家统一的标准，而中央和地方政府将按比例或主要由中央政府承担支出责任；对于受益面广、信息相对复杂的财权，如跨省(区、市)的重大基础设施项目、环境保护与治理、公共文化等。，根据财权溢出的程度，中央和地方政府将给予适当补贴或中央政府将承担支出责任；对于中央和地方政府的财权，用自己的机构承担相应的责任，如科技研发、高等教育等。，中央和地方政府各承担相应的支出责任；中央政府负责监督和管理，发布计划和制定标准，地方政府负责财务，中央政府和地方政府负责相应的支出。

(三)加快省级以下财政事权和支出责任的划分。

省级政府应参照中央的做法，结合本地实际，按照财权划分的原则，合理确定省级以下政府的财权。提升适合上级政府的基本公共服务职能，明确省级政府在维护地区经济社会稳定、促进经济协调发展、促进地区基本公共服务均等化中的职责。与居民生活、社会保障、城乡建设、公共设施管理相关的、适合基层政府充分发挥信息和管理优势的基本公共服务职能将下移，基层政府落实国家政策和上级政府政策的责任将得到强化。

省级政府应根据省级以下财政分权、财政体制和基层财政状况，合理确定省级以下各级政府的支出责任，避免将过度支出责任移交给基层政府。

四.保障和支持措施

(a)加强与相关改革的协调。

财权和支出责任的划分与教育、社会保障和医疗等各种改革密切相关，不可分割。要把财权支出责任划分改革与加快相关领域改革结合起来，不仅要通过相关领域改革为推进财权支出责任划分创造条件，还要体现和丰富各领域改革，形成良性互动、协同发展的局面。

(二)明确政府间财权划分争议的处理。

中央与地方之间的财权划分争议由中央政府决定，明显低于省级的财权划分争议由省级政府决定。明确中央和地方财权以及中央赋予地方财权的原则、程序、范围和责任，减少划分中的争议。

(三)完善中央与地方收入分割和地方转移支付制度。

加快研究制定中央与地方收入分配总体规划，促进中央与地方财政分配关系进一步合理化，形成财力与事权相匹配的财政体制。进一步完善中央与地方转移支付制度，清理整合与财政分权不匹配的中央与地方转移支付，增加财力薄弱地区特别是边境贫困地区的财力。严格控制引导性、救助性和应急性专项转移支付，筛选属于地方财政一般转移支付的预留专项转移支付。

(4)及时推进相关部门职责调整。

按照一个财权集中、一个部门牵头的原则，合理划分部门职责，理顺部门分工，妥善解决跨部门财权划分不清、重叠的问题，处理好中央和省级政府垂直管理机构与地方政府的责任关系，为更好地履行政府公共服务职能提供保障。

(五)督促地方政府切实履行财权。

随着中央与地方财权和支出责任分工改革的推进，地方财权将逐步明晰。地方政府必须履行其地方财政权力，以确保有效提供基本公共服务。在法律法规框架下，中央政府应加强监督、考核和绩效评估，强化地方政府履行财权的责任。

V.职责分工和时间安排

(a)责任分工。

财政部、中央办公厅等有关部门主要负责组织、协调、指导和监督中央与地方财政分权和支出责任的改革。各职能部门应落实本部门的主要职责。根据这一指导意见，在广泛征求有关部门和地方政府意见的基础上，研究提出本部门基本公共服务改革的具体实施方案，报党中央、国务院批准后实施。

在实施改革的过程中，有关部门要妥善处理好中央与地方财政收支责任划分带来的职能调整和人员、资产转移，积极配合和推动相关法律、行政法规中财政收支责任划分规定的制定或修订。

省级人民政府应当参照本指导意见的总体要求和基本原则，根据当地实际情况，结合财税体制改革的要求和中央与地方财政分权和支出责任划分改革的进程，制定省级以下财政分权和支出责任划分改革方案，组织推进本地区省级以下财政分权和支出责任划分改革。

(2)时间安排。

1.2016。有关部门应当根据本指导意见的要求，研究制定相关基本公共服务改革的具体实施方案。我们选择国防、国家安全、外交、公共安全等基础公共服务领域，率先启动事权财权改革。同时，推进省级以下相关领域财权支出分工改革。

2.2017-2018。总结中央与地方在相关领域财权支出责任划分的改革经验，力争在教育、医疗卫生、环保、交通等基础公共服务领域取得突破。参照中央改革进程，加快省级以下相关领域财权支出责任划分改革。

3.2019-2020。主要领域改革基本完成，中央和地方事权财权划分框架清晰。及时总结改革成果，梳理需要升级为法律法规的内容，及时制定和修改相关法律、行政法规，研究起草政府间财政关系法，推动形成科学合理的法律体系，确保财政事权和支出责任的划分。督促地方政府完成重大领域改革，形成省以下事权和事权划分的清晰框架。

中央与地方财权支出责任划分改革是建立科学规范的政府间关系的核心内容，是完善国家治理结构的基础性、系统性工程，对推动经济体制改革全面深化具有重要作用。各地区、各部门要充分认识推进这项改革工作的重要性、紧迫性和艰巨性，把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来，以高度的责任感、使命感和改革创新精神精心部署。部署，认真履行职责，密切协调配合，积极稳妥推进中央与地方财政收支责任分工改革，实施建立和完善现代金融体系的“四个综合”战略，推进国家治理体系和治理能力现代化。

国务院

2016年8月16日