谢旭人：加快改革财税体制完善公共财政体系

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党的十八大报告从全局和战略高度，强调要全面深化经济体制改革，对当前和今后加快财税体制改革、完善公共财政体制提出了明确要求。我们要认真学习领会，按照中央的决策部署，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，以保障和改善民生为立足点，加快财税体制改革，完善公共财政体系，更好地为全面建设小康社会服务。

首先，完善与中央和地方政府财力和权力相匹配的金融体系

金融制度是调节中央与地方财政分配关系的制度安排。完善金融体系不仅是促进城乡协调发展和科学发展的重要制度保障，也是完善公共金融体系和社会主义市场经济体制的客观需要。

党的十七大以来，通过深化改革，政府间财政分配关系进一步规范，中央政府宏观调控能力不断增强，基层政府提供基本公共服务的能力大大提高。在整体稳定的基础上，根据改革和发展的需要，各级政府的收入分配和支出责任要适当调整。统一内外资企业所得税改革和成品油税费改革，理顺和规范政府间收入分配。结合农村义务教育经费保障机制、医疗卫生体制改革和新型农村合作医疗、新型农村保险等重大民生政策的实施，根据东、西、西部的财力状况确定差别补贴政策，促进财力与事权的匹配。中央对地方财政转移支付制度不断完善。扩大一般性转移支付规模，进一步加大专项转移支付的合并清理力度。调整少数民族地区转移支付政策，逐步扩大资源枯竭型城市转移支付规模。中央政府对地方政府的转移支付(不包括税收返还)从2007年的14017亿元增加到2012年的39912亿元，年均增长26.9%。中央政府对地方政府的转移支付形成地方财政收入，由地方政府安排用于保障和改善民生等财政支出，有效促进基本公共服务均等化和区域协调发展。不断深化省级以下财政体制改革，探索建立县级基本财政保障机制，积极推进省管县和农村金融县财政管理模式改革，基层政府公共服务保障能力和财政管理水平进一步提高。

近年来，在完善金融体系方面取得了一些成绩。但仍存在政府间权责划分不清、转移支付制度不完善、省级以下财政体制改革不彻底等问题。根据党的十八大报告，今后一个时期完善财政体制的主要目标是围绕科学发展的主题，按照完善中央与地方财力和权力匹配制度的总体要求，进一步理顺各级政府间的财政分配关系。合理界定中央和地方政府的权责，优化收入分配和财力配置。完善统一、规范、透明的财政转移支付制度，优化转移支付结构，提高转移支付资金使用效率。建立和完善县级基本财政保障机制，加强为县级政府提供基本公共服务的财政保障。实现上述目标，需要从我国社会主义初级阶段的基本国情出发，在保持分税制财政体制框架基本稳定的前提下，进一步完善与中央和地方财力和权力相匹配的财政体制，为促进城乡协调发展、更好地推进科学发展提供有力保障。

第一，合理界定中央和地方政府的权力和支出责任。权责分明是财力与事权相匹配的重要前提。在合理划分政府职能范围、简化政府层级的基础上，遵循利益范围、成本效率和基层优先的原则，明确划分中央与地方、地方与各级政府之间的权力和支出责任。努力使义务教育、公共卫生和社会保障等基本公共服务的支出责任分工尽快取得明显进展。同时，结合推进税制改革，按照税收属性和经济效益的基本原则，进一步理顺政府间收入分配，促进财力和事权的匹配，充分发挥中央和地方的积极性。

二是优化转移支付结构。转移支付是财政资源与行政权力匹配的重要保障。要科学设置和合理匹配一般性转移支付和专项转移支付，充分发挥各自的作用，促进地方政府财力与事权的匹配。在明确划分各级政府支出责任的基础上，逐步成为地方政府事务，如果自身收入不能满足支出需求，中央政府原则上通过一般性转移支付给予补贴；属于中央委托事务，中央政府通过专项转移支付全额安排资金；属于中央和地方共同事务和支出责任的支出应明确各自的负担比率。增加一般转移支付的规模和比例，完善中央对地方均衡转移支付的增长机制，提高转移支付的补贴系数，逐步弥补地方标准收支的差距。对专项转移支付项目进行分类和规范，从监管制度和技术操作方面进一步提高转移支付资金的使用效率。

三是推进省级以下财政体制改革。这是匹配省级以下各级政府的财政资源和权力的客观需要。规范省级以下财政收支责任划分，转变一些适合上级政府的事权和事权，强化省级政府在义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务方面的支出责任，提高民生支出保障程度，促进省内基本公共服务均等化。在注重处理好与现行行政管理体制和其他经济管理部门关系的基础上，积极推进省直管县财政管理模式改革。加强乡镇财政管理，因地制宜深化农村金融和县域管理改革。

第四，加快完善县级基本金融保障机制。县级政府是实施民生政策和提供基本公共服务的主体。为加强县级政府提供基本公共服务的财政保障，以保障工资、经营和民生为目标，在加大中央和省级政府支持力度的基础上，通过建立和完善奖励和补贴机制，全面建立县级基本财政保障机制，并随着经济金融发展，保障水平逐步提高，进一步增强县乡政府提供基本公共服务的能力，促进城乡协调发展。

二、完善公共财政体系，推进基本公共服务均等化和主体功能区建设

公共财政具有稳定经济、配置资源、分配收入、监督管理等功能。它是政府履行职能的物质基础、制度保障、政策工具和监督手段。完善的公共财政体系是促进基本公共服务均等化、主体功能区建设和民生持续改善的重要保障。

党的十七大以来，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，公共财政体系建设取得显著进展。随着金融体系的逐步完善和财政收入的平稳较快增长，公共服务投入不断增加，重点是困难地区、基层和群众，有效推动了我国基本公共服务体系建设，有效保障和改善了民生。全面实施城乡免费义务教育，大力发展职业教育，公共教育体系日益完善。实施积极的就业政策，初步建立面向全体劳动者的公共就业服务体系。社会保障体系逐步从城市扩展到农村，从劳动者扩展到居民，养老等社会保障水平逐步提高，城乡社会救助体系和社会福利体系基本形成。深化医疗卫生体制改革，初步建立国家基本药物制度，不断提高医疗保障水平，全面实施免费基本公共卫生服务，逐步完善城乡初级卫生保健体系。加快保障性安居工程建设，初步形成以廉租住房、公共租赁住房和农村危房改造为主要内容的基本住房保障体系。大力支持覆盖城乡的公共文化服务体系建设，推进博物馆和纪念馆向社会免费开放。积极落实各项财税政策，促进区域协调发展，逐步形成支持主体功能区建设的财政转移支付支持体系。

虽然近年来公共财政体系建设取得显著进展，基本公共服务均等化和主体功能区建设保障水平明显提高，但仍存在一些问题，如需要继续加大基本公共服务财政保障力度，需要进一步完善财税政策，促进主体功能区建设。党的十八大报告指出，今后一个时期，要完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，提高基本公共服务水平和均等化程度，促进形成人口、经济、资源、环境协调发展的土地开发格局，实现全面、协调、可持续发展。

一是推进基本公共服务均等化。在经济发展的基础上，完善财政收入稳定增长机制，优化财政收入结构，进一步提高财政收入质量，提高基本公共服务的财政保障能力。建立合理的公共资源转移收入共享机制，转移收入主要用于公共服务支出。建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制，切实提高各级财政特别是县级财政提供基本公共服务的能力。进一步优化公共财政支出结构，优先安排基本公共服务支出，加大对教育、医疗卫生、社会保障、就业、住房、公共文化、农业水利、城乡社区、生态环境保护等重点领域的投入，有效保护和改善民生。完善财政转移支付制度，根据地区人口等因素合理安排基本公共服务支出，逐步提高基本公共服务均等化水平。

二是落实财税政策，推进主体功能区建设。建立健全主体功能区利益补偿机制，推进主体功能区建设，构建科学合理的区域经济、社会和生态协调发展格局。增加财政转移支付，增强地方政府抑制和限制发展的公共服务保障能力，加强生态建设和环境保护。完善中央与地方转移支付制度和省级以下转移支付制度，增加对农产品主产区(000061)、中西部地区、少数民族地区、贫困地区和重点生态功能区的转移支付，促进区域协调发展，提高人民生活水平。优先发展西部地区，全面振兴东北老工业基地，大力推进中部崛起，积极支持东部地区率先发展。支持区域间产业有序转移，完善跨区域合作机制，充分发挥各地区比较优势，提升经济整体竞争力，促进经济全面、协调、可持续发展。

三是完善财务预算管理制度。完善科学、规范、绩效导向的预算管理体系是完善公共财政体系的重要组成部分。有必要进一步提高预算的完整性、透明度和有效性。建立和不断完善科学完整、结构优化、有机衔接的政府预算体系，充分反映政府的总收支、结构和管理活动，统筹利用公共资源。完善预算编制和执行管理制度，加强科学精细化预算管理，提高预算编制的科学性和准确性，提高预算执行的及时性、平衡性、有效性和安全性。完善预算公开制度，完善公开机制，规范预决算公开内容和程序，推进预决算规范化、标准化和法制化，提高预算透明度。完善预算绩效管理体系。将绩效理念和绩效要求贯穿于财务管理的各个环节，逐步建立预算编制目标、预算执行监控目标、预算完成评价目标、评价结果反馈目标和反馈结果应用目标的全过程预算绩效管理机制，提高财政资金使用效率。

第三，形成有利于结构优化和社会公平的税收制度

税收不仅是政府履行职能的物质基础，也是促进经济发展方式转变和收入公平分配的重要手段。推进税制改革，完善税制，形成有利于结构优化和社会公平的税制，体现正确的利益取向，对于促进经济持续健康发展和全面建设小康社会具有重要意义。

改革开放以来，在推进经济体制改革的过程中，我国的税制进行了多次调整，税收组织体系不断完善。近年来，随着税制改革的不断深化，以流转税和所得税为主体，其他税种为配套的复合税制逐步建立和完善。政府、企业和个人之间的分配关系进一步规范，税收调节经济和收入分配的作用得到充分发挥。统一企业和个人的税收制度，形成有利于公平竞争的税收环境。完善增值税制度，全面实施消费型增值税，促进了企业扩大投资和技术改造。成品油税费改革顺利推进，税费关系进一步理顺，税收在节能减排中的作用增强，依法筹集公路发展资金的长效机制建立。原油和天然气资源从价税改革在全国范围内实施，能源产品价格形成机制得到完善。营业税改征增值税试点促进了服务业的发展。推进个人住房房产税改革试点，充分发挥房产税调节收入分配、引导居民合理住房消费的作用。调整和完善个人所得税、消费税等税收制度。完善城市维护建设税税制，积极推进地方税改革。在经济发展的基础上，国家的财政实力不断增强。

虽然我国税制取得了重要进展，但现行税制仍存在一些亟待解决的问题，主要表现在税制结构不合理、地方税制建设滞后、税收在促进科学发展和调节收入分配中的作用等方面。根据党的十八大报告，今后一个时期完善税制的主要目标是:完善以流转税和所得税为主体，财产税、环境资源税等特殊税种协调、多税种、多环节、多层次调整的税制体系，充分发挥增加国家财政收入的主渠道作用和调节经济收入分配的功能作用，促进结构优化和社会公平，促进科学发展和社会和谐。要实现上述目标，需要按照税制简单、税基广阔、税率低、征管严格的原则，进一步优化税收结构，公平税负，规范收入分配秩序。

一是强化税收在促进经济结构优化和发展方式转变中的作用。在实施和完善消费型增值税的基础上，结合增值税立法，稳步扩大增值税征收范围，并相应减少营业税等税种，以进一步消除重复征税，最终实现商品和服务税制的统一，促进服务业特别是现代服务业的发展。合理调整消费税范围和税率结构，将一些易污染环境、消耗大量资源的产品纳入消费税征收范围，增加消费税税目，充分发挥消费税在促进节能减排和引导合理消费中的作用。完善企业所得税制度，鼓励科技创新。进一步推进资源税改革，将煤炭资源税的征收方式从定量征收改为从价征收，适当提高税负水平，增加其他矿产资源的征收额，适时将水资源纳入资源税征收范围，促进资源节约和环境保护。选择防控任务重、技术标准成熟的税种征收环境保护税，逐步扩大征收范围，促进环境友好型社会建设。

第二，充分发挥税收调节收入分配的作用。实施个人所得税改革，推进个人收入申报、财产登记、信息沟通等社会信用信息系统建设，逐步建立和完善全面分类的个人所得税制度，将固定收入和经常性收入作为年度综合收入计征，将资本性收入和临时性、偶发性收入作为分类收入计征，以加强对高收入者的税收调整，促进社会公平正义。完善消费税制度，适应加快消费品升级、部分高端消费品向普通消费品转化的趋势和日益迫切的节约能源和资源的要求，适当调整部分消费品的税目和税率，进一步发挥其调节收入分配的作用。深化房地产税制改革，构建合理完善的房地产税制，有效调节财富分配。统筹推进房地产税费改革，逐步改变房地产开发、流通和保留环节多种税费并存的现状。结合税制改革的其他方面，房地产交易中征收的相关税种退化，税负安排合理。认真总结个人住房房产税改革试点经验，逐步在全国推进研究，同时积极推进单位房地产房产税改革。按照适当提高社会保障整体水平的要求，完善社会保障筹资机制。按照“缴税费”、“分类规范”的原则，继续清理整合行政事业性收费和政府性基金，进一步规范收入分配秩序。

三是建立地方税体系。结合上述税制的改革和完善，将与财产行为相关的税收作为地方税制的重要组成部分，不断增加地方税收收入，进一步增强地方特别是中西部地区安排收入使用的自主性、预算编制的完整性和加强资金管理的积极性。在统一税收管理的前提下，省级政府应给予适当的税收管理权限，培育地方支柱税源。中央政府集中管理中央税收、分享税收的立法权、征税和停止征税的权利、调整税收项目和税率的权利、减税或免税的权利等。，以维护国家的整体利益。对于一般地方税，在中央统一立法的基础上，省人民政府有权调整税目和税率，并允许省人民政府制定实施细则或具体实施办法。