焦瑾璞：金融消费权益保护亟需立法

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焦金普:金融消费者权益保护亟待立法

中国人民银行金融消费者权益保护局局长

《金融周刊》邀请了中国人民银行金融消费者权益保护局局长焦金普

在经济一体化和金融全球化的趋势下，保护金融消费者权益是金融监管的重要目标之一。美国次贷危机的爆发使得消费者保护问题受到了社会各界的广泛关注。随着市场开放程度的提高，我国消费者保护问题日益突出。

2012年全国金融工作会议明确指出，要“把保护金融消费者权益放在更加突出的位置，加强机构和组织建设，加强金融消费者教育，为金融消费者提供高水平的信息咨询服务，积极开展金融知识的普及和宣传，提高金融消费者的安全意识和自我保护能力。”

一、危机后国外金融消费者权益保护制度的改革进程

2008年，美国次贷危机引发的全球金融危机继续向世界蔓延，世界各国都受到不同程度的影响。一些国家的经济和金融发展受到严重阻碍，并呈现出明显的衰退，其中暴露出的金融监管不足的问题引起了社会各界的关注。

自2009年以来，随着世界经济走出阴霾并逐步复苏，为了避免系统性金融风险的积累和危机的复发，许多国家开始关注金融监管体制改革。随着美国、欧盟和英国金融监管改革方案的出台，国际金融监管改革的进程不断推进，在这一进程中，所有国家和经济组织都把金融消费者保护作为一个重点。

发达国家制定了金融消费者保护法，改革和调整了金融监管体系，以加强金融消费者保护工作。

2010年7月，美国颁布了《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》，建立了相对独立的金融消费者保护局(cfpb)，并将资产超过100亿美元的金融机构、非银行贷款机构和收债公司委托给金融消费者保护局进行监管。2010年4月，英国进行了金融监管改革，金融服务管理局的金融监管职能被赋予英格兰银行。金融服务管理局最初的金融消费者保护职能由新成立的消费者保护和市场监管机构(CPMA)承担，该机构后来更名为金融市场行为监管机构(fca)。金融市场行为监管局和审慎监管局具有同等地位，其主要职责是为金融消费者提供适当的保护。

2011年10月，20国集团巴黎峰会宣布了由经合组织牵头的消费者保护高级别原则。2012年6月，世界银行发布了《金融消费者保护良好做法》。

2011年10月，金融稳定委员会发布了《消费者金融保护:部分关注信贷》和《消费者金融报告》。金融普惠联盟自2009年成立以来，一直将金融消费者保护视为其重要任务之一。

2011年9月，金融普惠联盟成立了一个消费者支持和市场准则工作组(cemc)，旨在形成一套保护金融消费者权益的核心原则。经合组织下的国际金融教育网络主要致力于金融教育。2009年5月，它出版了《金融教育和认识的良好做法》和《关于信贷、保险和私募股权基金的金融教育和认识的最佳做法》。目前，国际上正在研究金融消费者保护实体finconet，以更好地促进各国之间在金融消费者保护方面的经验交流和国际规则的形成。

二、我国金融消费者权益保护工作现状

目前，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会设立了相应的金融消费者保护部门，并在各自职责范围内开展了有效的金融消费者保护试点和改革工作。

中国人民银行成立了金融消费者权益保护局，主要职责是全面研究中国金融消费者保护工作中的重大问题，与有关方面共同起草金融消费者保护政策法规；与相关方共同研究制定跨领域金融业务的标准和规范；监测跨领域金融工具的风险，并协调与促进消费者保护有关的工作；依法在中国人民银行的职责范围内开展消费者保护的具体工作。

中国银行业监督管理委员会成立了消费者权益保护局，其主要职责是:研究制定银行业消费者权益保护的总体规划，制定银行业消费者权益保护的规章制度和具体政策；调查和处理银行业的消费者投诉；对银行消费者进行公众教育等。

中国证监会设立了投资者保护局，主要职责是:制定保护证券、期货投资者的政策法规；组织投资者教育和服务工作，督促市场主体提示投资者风险；受理投资者投诉，组织、协调、督促相关方处理；协助投资者依法对被侵害的权益提供救济；按照规定监督投资者保护基金的管理和运用。

中国证监会坚持“保护投资者是重中之重”的原则，集中力量组织清理整顿证券期货市场、综合治理证券市场、“清理上市公司债务”、加强上市公司治理等专项工作，积极开展投资者教育和风险预警，为投资者提供有效保护。

中国保监会成立了保险消费者权益保护局，主要职责是:制定保护保险消费者权益的政策法规；查处损害保险消费者权益的案件；开展保险消费者教育和服务信息系统建设，引导行业诚信建设；督促保险公司和员工加强信息披露和消费者风险预警。

三，中国金融消费者权益保护问题

1.没有专门保护金融消费者权益的法律

现行的《消费者权益保护法》和《产品质量法》没有关于金融消费者保护和金融服务质量的规定。然而，《人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律法规尚未建立完善的金融消费者保护制度。这些法律都有局限性，对金融消费者的保护大多是原则性的，很少有直接的规定，可操作性不强，这使得我国对金融消费者权益的保护在实践中呈现出不可依赖的困境。尽管金融机构有许多部门规章，但由于效力低，它们保护金融消费者的能力有限。

2.金融消费者权益保护的协调机制亟待建立和完善

目前，虽然“党的三大”成立了自己的金融消费者权益保护部门，但其职责严格限制在各监管部门现有的法定职责范围内，存在着各部门职能协调不清、“一把手”难、法律缺位等问题。此外，许多金融产品是跨金融的，建立统一的长期协调机制是有效保护金融消费者利益的关键。因此，如何加强中国人民银行、银监会、证监会、保监会等部门之间的协调，协调处理与跨市场、跨行业金融产品和服务相关的金融消费者保护问题，确保金融行业间规则的一致性，形成保护金融消费者权益的合力，已成为我国金融消费者权益保护工作面临的重要问题。

3.金融消费者投诉和争议解决机制需要整合

我国金融消费者权益纠纷的处理机制还存在一些不足。在现实中，法院基本上不受理特殊的金融消费者保护案件，即使受理，也被视为普通的合同关系，也没有相应的规范机制对侵犯金融消费者权利的行为进行投诉。由于其垄断性质，金融机构内部的投诉渠道往往导致案件无果而终，效果甚微。此外，中国的投诉处理平台还不完善。各级消费者协会等相关协会的消费者保护职能也忽视了对金融消费者的保护。

4.对金融消费者的教育不足

与发达国家相比，中国金融市场仍存在一定差距。由于发展时间短，中国人对金融市场和金融产品的理解较低。然而，他们参与金融市场的热情高于西方发达国家，并且长期以来都存在一种人人共享的现象，这种现象在未来还会持续很长一段时间。一方面，金融市场上有很多消费者，另一方面，我国金融消费者普遍缺乏金融知识，他们识别金融欺诈的能力不强，这也是损害自身利益的主要原因。金融消费者权益受到侵害后不知道自我救济的途径，甚至不期望得到赔偿，自我保护意识薄弱。因此，金融消费者的金融知识亟待补充和更新，加强金融消费者的宣传教育迫在眉睫。

四.完善我国金融消费者权益保护体系的政策建议

完善我国金融消费者保护机制可以从以下几个方面考虑:

1.积极完善金融消费者保护法律制度。

建议尽快制定保护金融消费者权益的专门立法。立法可以考虑两种方式:一是制定金融消费者权益保护法律或行政法规；二是修改现行《消费者权益保护法》，对金融消费者权益保护作出专门规定，增加专门章节。由于《消费者权益保护法》中消费者的定义模糊，不清楚金融产品和服务的接受者是否适用于该法中的消费者，因此金融消费者的权利应当在《消费者权益保护法》中予以明确。同时，在《消费者权益保护法》的框架下，根据每种金融产品和服务的特殊性，围绕安全权、知情权、选择权、公平交易权、损害赔偿权、尊重权和监督权，结合其监督体系，建立了各种与之相适应的金融消费者权益保护法律法规。

2.探索建立金融消费者保护协调机制。

中国已经有四个由“一方三次会议”设立的金融消费者保护机构。下一步，在明确四部门权责的基础上，建立跨部门信息交流、联席会议、跨市场跨行业业务准入、风险监控、现场检查、金融机构问责等协调合作机制，共同保护金融消费者。同时，金融消费者保护部还应加强与相关政府部门、金融行业协会、消费者协会、媒体和高校的交流与沟通，共同推进金融消费者保护。

3.稳步构建多元化金融消费纠纷解决机制。

各国的金融机构、监管机构、行业协会、检查员和法院构成了多样化的金融消费争议解决机制。中国现行《消费者权益保护法》第34条规定，解决消费者纠纷有五种方式，即与经营者协商解决、请求消费者协会调解、向行政部门申诉、申请仲裁和提起诉讼。但是，金融消费者纠纷的解决涉及专业技术知识，应由金融机构与金融消费者协商解决，然后向金融消费者权益保护部门投诉。从世界各国的经验来看，90%的金融纠纷都由金融机构妥善处理。下一步，建议考虑建立简单高效的金融消费者纠纷处理机构，如英国和秘鲁的监察员、香港的金融纠纷调解中心、台湾的金融消费者纠纷鉴定中心等，值得借鉴。专门的金融消费者争议解决机构在机构和人员方面必须独立，其裁决应具有法律约束力和可执行性。

4.不断提高金融消费者的自我保护能力

有效的金融消费者教育可以增强公众对金融体系的信心。应考虑制定金融消费者教育计划和指标体系，形成长效工作机制。为金融消费者提供专业的法律和金融知识咨询服务。要进一步强化金融机构对客户的教育和引导责任，并将其作为金融业务活动中不可避免的一部分。考虑建立一个评价金融机构金融消费者教育有效性的指标体系。要动员各种社会力量，通过多种形式积极开展金融消费者教育。