张晓山：解决土地问题的根本在于调整国民收入分配

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本报记者孙春芳北京报道

土地是一切生产要素的基础。

未来10年，中国能否通过持续改革释放土地制度红利，使中国经济保持持续稳定增长？本报记者采访了中国社会科学院院士、著名的“三农”专家张小山。

张小山认为，解决中国土地问题的根本出路在于“调整分配，促进资源的更合理利用和有效配置。”

国民收入分配应该调整

21世纪:土地问题是目前关注的焦点。你认为造成“土地财政”的主要矛盾是什么？

张小山:第一，中央与地方的关系。这种关系在利益上是不平衡的，有许多扭曲的情况。如果整个国民收入分配格局没有得到很大的调整，地方政府的一些行为很难得到纠正或使之走上正确的轨道。

过去，“十一五”规划中谈到中央政府与地方政府的关系，提出地方政府要建立“财权与事权相匹配”的管理体制。然而，在“十二五”规划中，它已经成为“财权与事权相匹配”的制度。字与字之间的差异反映了我国在国民收入分配方面的大政策思路和格局调整。

21世纪:两者之间有什么区别？

张小山:“财权”一词是指地方政府处于主动地位，可以分配一部分财权给自己使用。“财权”一词意味着地方政府不得不向中央政府要求财权，这是被动的。也就是说，整个分配模式变成中央政府集中财力，然后只分配一些财力给地方政府而不给你权力，而地方政府本身没有可持续增长的源泉。

国家审计署审计长刘佳怡在去年的审计报告中说:“转移支付制度已经从分税制的补充机制转变为主导机制”，这意味着地方政府要做的事情很多，但财力不足，所以转移支付由中央政府承担。许多转移支付是特殊的转移支付，属于各个部委。买酱油的钱买不到醋，它们是通过垂直系统来的。一般转移支付和均衡转移支付的比重相对较低，导致了这种模式。

解决土地问题的根本出路在于调整国民收入分配格局

21世纪:除了当前的财政和税收制度，还有什么因素刺激了当地出售土地的冲动？

张小山:首先，我们传统的评估模式和政绩观促成了这一趋势。除此之外，政府的职能又在发生变化，必须维护社会公平正义，关注民生。东西多了，但钱不够。我该怎么办？最后，只能靠卖地。如果你卖土地，你会卖谁的土地？农民的土地。

21世纪:这种趋势能在未来10年内被有效遏制吗？

张小山:政府卖地很难。土地有很多种:工业用地、商业用地、住宅用地等。工业用地本身并不赚钱，许多甚至有零地价。那我靠什么赚钱？商业用地。当然，拍卖价格更高，这使得我们整个房子的价格更高。事实上，这是用高房价补贴工商资本。

政府很难在短期内改变其卖地行为的另一个原因是，卖地已经涉及到融资。当地政府将土地销售的预期收入抵押给银行贷款，只有在土地销售后才能偿还贷款。因此，如果将来不允许卖地，这个链条就会被打破。

给予农民经济和政治权利

21世纪:成都、重庆等地正在尝试突破现行体制，做一些实验。你认为他们的做法怎么样？

张小山:实际上，他们并没有突破现行体制，只是给了农民更多的利益。例如，成都设立的农业保险基金相当于政府从土地销售收入中扣除一部分资金，用于解决农民养老等社会保障问题。重庆给了农民大约13万亩土地，但土地票被拿到土地市场拍卖。最终收入与土地完全无关。

21世纪:接下来的10年呢？

张小山:国务院文件规定，土地增值收益全部返还给农民，但这是不可能的。然后呢？一种是分享利润，给予农民社会保障或其他福利，另一种是建议为农民独立开发和保留一块。

《21世纪英文报》:但是法律规定土地所有权属于集体所有，这就导致了农村土地征用中的干群矛盾。如何解决？

张小山:在土地资本化的整个过程中，如果普通农民没有知情权、参与权、决策权和监督权，就会发生很多恶性事件。因此，存在着经济权利的问题。

首先，经济权利的问题是土地的集体所有权。如何进一步界定和落实这一所有权权利主体？土地是集体所有的。谁是集体？谁代表集体？如何定义集体？所有这些都需要在相关法律的修订中加以澄清。这些经济问题解决后，农民的参与权、知情权、监督权和选举权等政治权利的确定和真正实现。

公共资源的平等分配

《21世纪》:未来10年，中国城市化将向哪个方向发展？

张小山:城镇化是中国未来经济发展的最大亮点。我明白城市化可以扩大内需，让很多市民有更多的消费需求，但我认为这种消费需求本身应该通过改革来培育和实现。

目前，我国51.3%的城镇化率中有十几个百分点是农民工。如果他所有的收入、社会保障、住房和子女教育都解决了，有人会计算一个农民工应该投资多少，然后再计算一亿多农民工应该投资多少，所以这不会在一夜之间发生，但你应该有一个完整的想法。

农民工有自己的选择。他们有的进入北方、上海、广州和深圳，有的进入中小城市，有的可能在家乡附近。城市化本身是中国整个资源配置的空模式改变后的自然结果。资源配置是一个以市场为导向的过程，资本应该始终流向利润率高、成本低的地方，而这些地方政府是无法管理的。政府能控制什么？公共服务是公共资源的配置。

21世纪:目前公共资源的分布如何变化？

张小山:政府应该在其他地区创造更多这样的机会，尤其是中小城市。城市模式影响整个劳动力的分布，因为劳动力在寻找就业机会。关键是你们的政府能否为这些地区更均衡的发展创造更好的条件和机会，农民工是否愿意来工作和定居。

21世纪:但最初的投资包括住房和社会保障。钱从哪里来？

张小山:我个人认为中国现在不是没有钱，但是你的钱怎么用比较好。

你提到了未来十年和一个美丽的社会。事实上，它需要调整分配，这可以促进资源的更合理使用和有效配置。我认为这是一个令人鼓舞和积极的制度变革。这包括打破垄断，调整国民收入分配格局，向基层倾斜更多的钱，给经济主体更多的活力。这样，整个经济才能运行得更健康，从而在未来10年甚至20年实现持续稳定的经济增长。