专家建议预算公开由人大主导进程

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朱大器，中国人民大学法学院教授，中国财税法研究会副会长。主持国家社会科学基金“预算法修订完善研究”。

刚刚通过二审的预算法修正案草案明确规定，预算应当公开。“本级人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整和决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、预算调整和决算的公开。每个部门都有责任公开自己的预算和决算。预算、预算调整和决算公开的具体办法，由国务院规定。”

“公开预算”的引入是进步的

当许多部门的预算不规范时，很难实施制裁，因为法律不责怪公众。

新京报:你对预算法修正案草案中关于预算公开的规定有何看法？

朱大器:预算公开是国际惯例，也是必然。在一些国家，甚至在宪法中也有规定，而且法律等级很高。

然而，如果我国要修改宪法，这是非常复杂的，时机还不成熟。因此，预算法的修改可以规定预算公开作为一项原则，这是一个很大的进步。

对于不能公开的预算公开的程序、内容和形式，需要进一步细化。

目前，预算公开的依据主要是《政府信息公开条例》，该条例规定预算是重要的政府信息，应当公开。然而，我认为预算披露的主要权力应该在全国人民代表大会，至少在它的常务委员会。

新京报:为什么？

朱大器:政府花的钱都是纳税人的钱。有一种基本观点认为，政府预算与纳税人之间的关系是一种信任关系。纳税人信任政府，把自己的一部分财产交给政府管理和使用，但政府管理和使用的目的不是为了政府本身，而是为了实现受益人的信任利益和纳税人的公共需要，这是财政的基本本质。

也就是说，政府花纳税人的钱，目的应该是为纳税人服务，所以政府必须对纳税人负责并向纳税人报告。但报告的形式，如NPC或其常务委员会，是由纳税人选出的代表，向它报告这种形式的实现是合乎逻辑的。

预算公开的内容、形式和程序仍缺乏法律规定，因此，人大常委会应根据国家预算改革、行政改革和政治体制改革的进程，引导预算公开的进程。

但是，我不主张预算应该马上公开到一个非常透明的程度，因为我们的预算一直是不规则的，如果完全公开，时机还不成熟。

新京报:为什么不提倡完全披露？

朱大奇:当很多部门的预算不规范时，很难实施制裁，因为法律并不责怪公众。经过一段时间的改善，最好是在大多数政府部门做得比较标准，而少数没有的时候进行制裁。

随着法治的发展，预算公开的广度和深度需要一个过程，这一过程应该逐步推进，但这一领导过程应该移交给全国人大，而不是行政部门。

预算披露进程应由NPC牵头

预算的披露实际上是两个方面，一是纸质预算的披露，二是预算过程的披露。

新京报:为什么不应该由行政部门来领导？

朱大器:财政预算信息披露的主要义务人是政府和政府各部门。如果预算披露的规定或规则是由债务人规定的，可以想象会有很大的折扣。

预算公开义务的主体是政府，因为政府花的钱最多，但NPC和司法机关也是预算单位，花纳税人的钱，只要他们花纳税人的钱，他们就有义务公开预算。

行政法规能约束NPC和司法机关吗？如果全国人民代表大会通过立法来领导预算公开，所有立法、行政和司法机关都应该遵守这项法律。

新京报:中央预算已经公开三年了，但是还是不能理解。许多人对此感到失望。这与行政主导有关吗？

朱大器:我觉得有一定的关系。披露义务主体在制定规则和规范自身行为时，在广度和深度上都存在一些问题。

因此，目前的草案规定，具体的披露办法由国务院制定，这是有偏见的。我们强调依法征税和财务管理。这里的法律应该是狭义的法律，而不是广义的法律。狭义的法律意味着NPC或其常务委员会将制定规则。

新京报:我们主要说预算是公开的，但是预算透明度的概念在国际上普遍使用。

朱大器:谈到预算披露，大多数人都理解预算文件的披露，但预算披露实际上包括两个方面，一是纸质预算的披露，二是预算过程的披露。

预算是一种财务行为，包括编制、审批、执行、决算、调整和监督的全过程，因此预算披露既包括纸面披露，也包括监督管理的全过程。预算过程的公开性主要体现在公众参与上，有必要参与一些预算过程。

这两个方面的结合就是预算的公开性。

不是所有的预算都应该公开

预算本身是非常粗糙的，所以在执行中必然会有很大的偏差。

新京报:除了涉及国家秘密的条款外，对预算公开条款的理解是什么？

朱大器:预算公开是一个原则，但即使在发达国家，也不是所有的预算信息都是公开的，因为有些信息可能涉及国家安全或其他重要的国家利益，所以应该允许例外。

预算公开非常复杂，有些内容是向所有人公开的，有些内容可能是由政府向特定机构公开或报告的。并非所有的预算披露都是同一个层面的问题，因此应根据内容选择不同的方法。

新京报:近年来，预算已经公开，很多人要求公开具体项目的细节。

朱大器:我们的预算科目分为大类、小类、项目和目标。原则上，它越开放和详细，就越接近预算行为本身，就越接近事实本身。从目前的情况来看，马上做这件事可能不现实。

新京报:为什么？

朱大器:如果预算本身很粗糙，在执行上会有很大的偏差。要使预算执行标准化，第一个先决条件是预算准备充分。一方面，要加强预算编制的力度，最好设立专门的预算编制部门。另一方面，有必要加强对NPC的预算审查和监督。

新京报:但是，目前NPC在这方面的实力明显不足。

朱大器:建议人大再成立两个委员会。一个是预算委员会，主要负责审查预算和决算。

另一个是公共收入委员会，主要从事税收和费用立法。我们谈的是依法理财，即一切政府收入，不考虑税收、费用收入等。，必须依法进行，但现在我们不能说所有的收入都是依法进行的，例如，税收，其中大部分不是法律而是行政法规，而国债、国有资产和收费的征收更多地依赖于低级的规范性文件，这并不严重。因此，人们的财产必须按照狭义的法律获得。只有人民代表大会或由他们选举的全国人民代表大会常务委员会才能通过立法获得。公共收入委员会应加强立法工作。

这两方面的工作都是为了加强人大对预算的审批和监督，使预算更加规范、合理和公平，而不是流于形式。