贾康：用阳光融资破解地方债“潜规则”

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康佳是中国人民政治协商会议全国委员会和中国人民政治协商会议经济委员会的成员。

《预算法》修正案第二稿重申，地方政府不得自行发行政府债券，并规定:“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”然而，2011年12月首次审查的预算法修正案草案提议对地方政府债务实行“配额管理”。

立法机关对这一变化的解释是，近年来，中国地方政府债务已猛增至10多万亿元，由此带来的问题和潜在风险必须得到高度重视。然而，即使在立法机构内部，对于是否发行地方债券仍存在分歧。

一方面，预算法禁止发行地方债务，另一方面，地方政府债务巨大。我们应该如何解决禁酒令的尴尬？

地方政府被禁止借钱

各地都绕过现行预算法进行隐性借款，普遍形成了潜规则被迫取代明文规定的局面，积累了巨大的债务规模，被称为“禁而不止”。

新京报:现行预算法禁止地方政府自行发债，但地方政府债务已超过10万亿元。你如何看待这个问题？

康佳:在中国发展市场经济的过程中，很多制度原本没有框架，应该慢慢建立。一些原有的法律法规应该按照法制化的要求严格执行，但在实践中却无法严格执行，这在我国是一个非常现实的矛盾。预算法就是一个例子。

例如，在1994年的配套改革中，原计划在中国特色的理念下形成中央与省级代表之间的分税制，然后探索在省级以下实行分税制。然而，在过去的十年里，省和市的税收分享被推迟了。

在30多个省级行政区中，没有一个能被称为真正体面的分税制。浙江、江苏、福建等省明确规定省级以下不实行分税制；虽然其他地方名义上是分税制，但它们也属于各种各样的分享和承包制度，这些制度多种多样，复杂多变，往往带有很强的讨价还价色彩。

近年来，由于现实生活中地方政府实施发展战略的现实需要和内在动力，以及各种绩效评估和“地方竞争”的压力，各地纷纷绕过现行预算法进行隐性借款，普遍形成了潜规则强行替代明码的局面，积累了巨大的债务规模，被称为“禁而不止”。

新京报:为什么地方政府会大举借债？

康佳:改革开放30年来，中国经济发展的成绩被外国专家称为奇迹。在“地方竞争”中，地方政府主导的发展是重要因素之一。

地方政府的竞争性发展和大量隐性债务的融资行为带来了许多“积极”的活力，真正推动了中国的现代化进程。同时，由于地方税收制度不到位，地方税收不能为地方政府形成大规模稳定的收入来源，但地方经济和社会必须在各种竞争压力下发展。这两个方面的矛盾迫使当地政府寻找其他方式来筹集资金。

市场经济条件下配套的财政体制是分税制财政体制:各级政府是第一级政权，有第一级行政权力，但也有财权、税基、预算、第一级债权和第一级产权。自1994年以来，这种本应形成的逻辑体系一直没有到位。因此，地方政府只能依靠自己的操纵来注册一些城市建设公司、路桥公司、信托投资公司等。，并以法人名义借入公司债券和项目债券。事实上，地方债券和市政债券是变相发行的，大量贷款是从银行借入的。

这就是由各种主客观因素造成的所谓“潜规则强行取代明规则”。

地方政府应该有债权

如果一个地方政府有权利主张，它就体现在融资体系中，是与其政治权力、行政权力、税收权力和合理预算的所有制度安排相匹配的一个组成部分。

新京报:你对当地政府的声明有什么看法？

康佳:我认为地方政府融资体系的建设应该与整个政府体系的深化改革和职能合理化合理地内在匹配。预算之后还有什么？还应该有一流的合理的财产权和债权。

如果一个地方政府有权利主张，它就体现在融资体系中，是与其政治权力、行政权力、税收权力和合理预算的所有制度安排相匹配的一个组成部分。

提高债权的实际情况是，我们已经多年没有在规定中赋予地方政府权力，也就是说，预算法规定地方政府无权借款。虽然有“除非国务院另有规定”的语义，但地方政府知道国务院一般不批准。在现实生活中，它演变成一个广泛和大量的变相借款。

潜规则被迫取代显性规则，显性规则有合理的核心，但明显存在风险因素。

新京报:预算法修订稿已经过两次审议，最新的审议稿又回到了“禁止发行债券”。立法机关解释说，这是由于地方政府的债务风险。你如何看待这种风险？

康佳:这个逻辑有问题。保持原有的表达方式能解决风险和压力的问题吗？显然，事实并非如此。必须找到一种合理的机制，使明确的规则变得有效，取代潜规则，并在立法中做出相应的表述，以适应经济社会发展的要求，真正实现从高风险状态向安全状态的转变。

至于具体风险，就总量而言，如果我们分析10.7万亿元，并不构成中国公共部门债务超过安全线的总量风险。如果加上其他公共部门债务，中国公共部门的债务比率约为50%，这显然在欧盟60%的警戒线之内。

然而，风险正在积累，这是永远不能忽视的。在某些地方，风险在某些项目中非常明显，尤其是机制不好。由于这是一笔隐性债务，缺乏公众监督和透明度，所以你无法知道一些项目的情况和风险程度。

一旦这种风险被某些因素触及并成为真正的风险，它将成为一场局部危机。

新京报:既然总债务风险没有外界所说的那么大，那么目前地方政府债务的主要问题在哪里？

康佳:目前，我国地方隐性借款严重不规范，不符合公共财政的基本要求，透明度低，无法加入有效的制度约束和公共监督，这是最大的问题和风险。

特别是在低端欠发达地区，变相举债的情况更加混乱。在乡镇一级，虽然一般没有实体公司，但农村干部都领财政工资，绩效考核要求“达标”。例如，几年前，农村小学必须按照“九五”计划的要求建到位。如果他们达不到标准，他们将被一票否决，他们的成就将被回避，甚至他们的黑帽子将被摘掉。在这种压力下，一些地方基层干部向东西方借钱，借高利贷，各种不正之风甚至腐败行为层出不穷。在一些县市，存在着大规模借贷，这与偿还本金和利息的能力严重不相称。如果问题被充分暴露，积累的矛盾被触发，“救火”的社会成本将非常高。

因此，制度建设实际上是核心问题，迫切需要立法过程的肯定、引导、规范和服务。

用阳光融资取代潜规则

只有堵住所有原始的潜规则，我们才能走向一个越来越阳光的状态。

新京报:如何解决地方债务的尴尬？

康佳:简而言之，可以概括为十二个字:“控制库存，打开前门，关闭后门，修理栅栏。”

总的方向是利用阳光融资和透明、可预测、公众监督、规范和风险可控的地方债务，取代和替代地方融资平台和其他形式的不规范、风险不可控、不健康的隐性债务，同时保持实施经济社会发展战略和支持经济社会发展的积极综合效益，地方政府作为融资主体可以通过融资发挥作用。这是对地方债务和地方融资体系建设更全面、更合理的态度。

自2009年以来，在中国应对世界金融危机冲击的实践中，我们的地方债务实际上已经进入了这个房间。财政部连续四年发行系统规模为2000-2500亿元的地方债券。2011年下半年，“地方自主发行债券”试点在四个地方启动。可以想象，这个系统将来会发展成为一整套严格的程序。当未来条件具备时，地方债务不再由中央政府一级的财政部发行或偿还，而是由地方政府在市场力量的约束下，通过一套合法和透明的程序，在公众的监督下借入。

如果明朝的规则是健全的和可行的，就没有必要用运行中的潜规则来代替明朝的规则。只有堵住所有原始的潜规则，我们才能走向一个越来越阳光的状态。

新京报:你认为预算法草案的审查已经从一审草案的“限额管理”转变为目前的禁止发行债券，你对此有何看法？什么样的规定更合适？

康佳:立法应该解决法律如何变得越来越完善的问题，并在中国经济和社会转型过程中对现实生活起到实质性的引导、约束和服务作用。如果你看到任何矛盾，你将返回原来的规定，这意味着你什么也没做。我建议立法机关修改初稿的框架，体现地方债务“管存量、开前门、关后门、修墙”的方向。