李旭利案反思：打击内幕交易是证券监管的永恒主题

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11月23日，上海市第一中级人民法院。

在码头上，他是一个不起眼的男人——黑框眼镜和短袖t恤，他的外表没有任何波动。如果这张脸没有在新闻中出现数千次，恐怕没人会把他和曾经主宰基金行业的老板联系在一起。这是李旭利被捕后第一次露面。

自李旭利事件发生以来，媒体的目光从未离开过。有李旭利“老大哥”身份的因素，也有涉案金额巨大的因素，更有新刑法生效后对“老鼠仓库”判决的好奇。根据现场判决，李旭利被判使用未披露的信息进行交易，被判处4年监禁，罚款1800万元。同时，其1000多万元的非法收入将被追回。这一结果完全超出了公众的预期，刑期是该基金历史上最长的。因此，李旭利成为继徐茂春、韩刚之后基金业的第三号囚犯。根据2009年刑法第七次修正案，如果鼠仓或内幕交易情节严重，将追究刑事责任。

事实上，严惩违法者只是监管当局加强监管的一个缩影。在党的十八大报告中，中央政府明确提出要“加强金融监管”。“对于资本市场而言，完善金融监管就是要继续加强市场法治，严厉打击内幕交易、操纵市场和‘鼠仓’等违法犯罪活动，维护市场‘三公开’原则，保护投资者的合法权益。”中国证监会主席郭树清在传达十八大精神时表示。

内幕交易的比例呈下降趋势

据了解，自郭树清上任以来，中国证监会已掀起一场监管“风暴”，从源头上杜绝内幕交易。“当前市场监管工作的重点之一仍然是防止和控制内幕交易。现阶段，我国有些人有目的地利用自己的特殊地位和关系谋取不正当利益。中国证监会对内幕交易和证券期货犯罪始终坚持“零容忍”的态度，坚决查处并严肃查处操纵市场、欺诈上市、利益转移、虚假披露等违法违规行为。”当郭树清第一次公开谈论股市时，他宣称对内幕交易持“零容忍”态度，这表明他非常重视打击内幕交易。

根据官方数据，2008年至2011年，中国证监会调查的内幕交易案件分别占非正式调查案件的38%、56%、71%和61%，占正式调查案件的32%和24%。51%和51%的案件分别占移送公安机关案件的15%、42%、50%和80%，“内幕交易易发生且高发，已成为监管和执法的主要矛盾。”中国证监会有关部门负责人表示。

由于内幕交易对证券市场造成的损害具有颠覆性和不可估量性，中国证监会在打击内幕交易方面做了大量工作。仅在最近一年，中国证监会就报道了数十起证券市场违法案件的查处情况。从取消盛京山河保荐代表人资格到解聘非法持股的M&A重组委委员，可以说内幕交易等非法证券活动的发展和蔓延得到了初步遏制。

特别值得一提的是，随着刑事立法和司法解释的逐步完善，中国证监会也加大了对内幕交易案件的刑事责任追究力度，坚决将涉嫌违法犯罪的人员移送司法机关追究刑事责任。“交易所监控分析显示，自去年下半年以来，涉嫌内幕交易的异常情况比例呈下降趋势。社会上也形成了强烈的舆论势头来打击内幕交易。对内幕交易危害的认识和守法意识明显增强。”上述负责人进一步表示。

监管层建立综合防控的长效机制

在一个又一个大案背后，中国证监会的检查和执法体系不断取得突破。经过10年来的两次大调整，中国证监会现已形成了监察局协调指挥、检查组、派出机构和交易所各司其职、综合检查处理的机制，逐步建立了“统一指挥、分工协作、检查审判分离”的执法体制。从线索发现、初步调查、立案检查、审判处罚到复议执行的执法工作链条已经建立，检查干部从150人增加到500人。据中国证监会有关部门负责人介绍，中国证监会检查执法干部每年出差120天，最多193天。

同时，在制度建设方面，监管部门也在按照“打防并举”的指导思想，努力构建全面防控内幕交易的长效工作机制。早在2010年底，国务院办公厅就转发了五部委《关于依法打击和防范资本市场内幕交易的意见》，从国家层面对全面防控内幕交易进行了统一部署，被认为是最高监管行动；随后，中国证监会与中央纪委、监察部合作发布了《关于建立地方纪检监察机关与中国证监会派出机构联席会议制度试点工作的意见》，形成了防控地方党政机关内幕交易行为的协商机制；去年10月，《关于建立上市公司内幕信息知情人登记管理制度的规定》征求意见后正式发布，对限制内幕信息知情人行为、防止内幕信息传播、减少内幕交易起到了重要作用；2012年4月，第一部资本市场信用监管条例出台，资本市场统一信用数据库全面升级，为监管部门执法工作提供了坚实保障；经过一个多月的时间，《内幕交易司法解释》和《四部门意见》同时出台，从实体规则的角度解决了认定难的问题，进一步完善了证券期货案件的查处工作机制。“经过各部门的共同努力，集团联防联控综合防控的内幕交易防控体系初步形成，并初见成效。”中国证监会有关部门负责人表示。

此外，郭树清多次公开表示，打击内幕交易需要社会各界的积极参与。“真诚请求社会各界，特别是投资者和机构，及时向我们提供案件线索，协助我们调查取证，必要时积极作证。”郭树清的诚意增强了投资者对监管机构执法的信任。根据中国证监会发布的最新数据，自去年以来，信访已成为非法线索的第二大来源。2012年上半年230条案件线索中，信访举报66条，占线索总数的28.7%，是去年同期的2.5倍。这充分表明社会监督水平进一步提高。

创新手段和制度，满足执法需要

不可否认，监管当局一直对证券市场的违法行为保持着很高的压力，但市场上的内幕交易似乎仍在一个接一个地出现，甚至监管当局也表示，打击内幕交易将是市场监管的永恒主题。中国证监会副主席刘新华在接受记者采访时“砸了猫的窝”，原因是什么？他说，与内幕交易对市场造成的危害，特别是犯罪分子获得的非法收益相比，目前对内幕交易犯罪的打击和制裁不足以震慑犯罪分子。众所周知，内幕交易具有“巨额非法利润、暴利”的特点，犯罪分子违法违规的诱因很强，但一旦被查处，承担的责任就不够，违法违规的成本也就低了。除了少数案件外，大多数案件的调查和处理都是“高高举起，轻轻放下鞭子”。例如，“韩刚案”，这是第一个基金经理“老鼠仓库”被判监禁一年的案件，尽管它在市场上被大肆宣传。

一方面，目前对内幕交易案件的处罚无异于纵容违法行为；另一方面，内幕交易的违法形式也在迅速演变，增加了逮捕犯罪主体的难度，对侦查案件的执法效率、能力、依据和效果提出了挑战。深交所总经理宋丽萍在10月31日出席“内幕交易警示教育展”开幕式时表示，参与内幕交易的人群呈现出泛化趋势，除了传统的证券从业人员和上市公司内部人员外，涉案人员有向经济决策管理领域扩散的趋势，涉及公职人员内幕交易的案件数量有所增加。与此同时，内幕交易与其他违法违纪行为日益交织在一起。通过多层次、多方向的传播，往往伴随着贿赂、泄露秘密、操纵市场、违反信息披露等一系列违法行为。

对此，市场人士表示，一方面，监管部门应完善《证券法》和《刑法》，从立法高度加大对包括内幕交易在内的证券违法行为的处罚力度；另一方面，从完善监督执法手段和制度的角度来看，要与时俱进，更好地满足执法需要。“一是进一步创新执法体制，基于监管执法机构的专业优势和刑事执法机构的优势之间的协调与合作，有必要建立和完善相应的证券期货犯罪执法体系；二是进一步创新执法模式，更加注重提高执法效率，节约执法成本，有效实现执法目标，积极探索高效、便捷、低成本的执法模式；三是进一步完善投资者保护机制，完善民事赔偿机制，更好地保护投资者。有必要总结近年来资本市场民事赔偿的经验，尽快修订和制定相关司法解释，不断完善证券民事赔偿机制。”刘新华说。