刘贵生：国库监督被弱化现象值得引起高度重视

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国库监督是指在办理国库收支业务过程中，依据法律、法规、制度文件和经全国人大审议通过的预算，对国库收支项目的合法性、真实性、准确性和及时性进行检查的行为，以充分发挥国库的纠错功能(以“拒不办理”的方式纠正错误和偏差)和维权功能(切实维护各级政府的财权)。

国库监管是中国人民银行各级国库部门在办理国库收支业务过程中完成的。与审计监督、NPC监督和财政部门内部的财政监督相比，它有两个显著的特点:无额外费用或很少额外费用和覆盖面广(覆盖国库的各项收支业务)。因此，近30年来，国库监管堵塞了实践中的大量漏洞，取得了显著成效。然而，近年来，由于一些主客观因素，国库监管弱化现象十分严重，这不仅影响了国库监管的正常开展，也直接影响了国库资金的安全。近日，记者就国库监管相关问题采访了十一届全国人大代表、中国人民银行国库局局长刘贵生。

记者:您好，刘主任，您曾经提出过“有效实施国库监管是现代服务型国库的必然要求和重要特征”的观点。你能详细告诉我们你坚持这一观点的依据吗？

刘贵生:好的。2011年3月12日，我在英国《金融时报》上发表了一篇题为《积极建设监督服务的现代服务型国库》的论文。本文提出了两种观点。一是有效实施国库监管是现代服务型国库的必然要求和重要特征；第二，在新时期、新阶段，要适应客户的新要求，做到经理与服务、监督与服务相结合。第一种观点表明，国库监管是经理国库的必然要求和重要特征。也就是说，只要实行经理国库管理制度，就应该而且必须赋予国库监督权。相反，如果国库没有监督权，不能实施有效的监督，经理国库制度只能名存实亡，建设现代服务型国库只能是空.的一句话从这个意义上说，是否赋予国库监管权是经理国库和代理国库的根本区别。第二种观点表明，国债监管不是央行对金融的监管，也不是对金融的“难”或“反”。相反，财政监督为金融服务，为金融资金的安全和完整保密。这不仅是财务内部监督的有效配合，也是NPC监督和审计监督的有益补充。

2011年5月20日，我在《经济日报》上发表了一篇题为《加强国库监管，提高管理者国库水平》的文章。本文对财政监督问题进行了全面的探讨，包括财政监督的法律基础、基本取向、主要内容、实践效果以及重要特征和意义。

记者:请详细介绍国库监管的法律依据、基本取向和主要内容。

刘贵生:好的。国库监督的法律基础是指现行的国库监督是以法律法规为基础的。甚至在1985年以前，当中国人民银行“代表”国库时，国务院颁布的《中央国库条例》也明确规定，中国人民银行除了办理财政收支的会计业务和反映收支申报的实际情况外，还负责监督检查代收机构及时、准确地收款和缴库。

财政监督的基本取向是财政监督不同于NPC监督、审计监督和财政内部监督。从本质上讲，财政监督服务于人大监督、审计监督和财政监督。它是财政部在接收、分配、保留、提取和支付国库资金的过程中实施的一种监督。目前，这种监督权主要体现在“拒绝办理”上，即“办理”过程中的“拒绝办理”。

国库监督的主要内容包括两个方面和六个内容。一方面是对国库资金的归集、分配、留存、提取、拨付和财务账户开立的监督；另一方面，它是对处理国库相关业务的商业银行的监督。其中，有六个内容，一是是否应该收取已收取的资金；二是划分和求解是否正确；三是取款是否准确、合规；第四，资金分配是否及时和有根据；第五，金融账户开户手续是否完备；第六，商业银行是否代理国库。

国库监管具有三个显著特征:服务性、内生性和分离性。在实践中，它具有成本低、覆盖面广、效率高的特点。所谓服务，是指国库监督主要为政府、财政及其预算执行服务，是服务中的监督；所谓内生性，是指与NPC监督和审计监督的外部性相比，国库监督是在处理国库收支业务的过程中完成的，这是与具体业务自然产生的；所谓超然，是指中国人民银行系统的垂直管理体制，保证了国库监管的相对独立性，尽可能减少外部干预，有利于维护预算执行的严肃性。因此，在实际工作中，国库监管成本低，覆盖面广，效果显著。长期以来，各级国库在办理国库收支业务过程中，依法忠实履行监管职责，通过调整预算水平、预算科目、份额比例、国库支付方式等方式，堵截了大量非法的国库调整、国库集中支付和截留上级收入的行为；通过发放款项、提取资金、更正凭证甚至伪造凭证等方式为商业银行提取存款；人为控制预算收支进度、虚假收支信息、商业银行拖延压力、占用预算资金等非法业务，在确保国库资金安全完整、维护各级政府合法权益方面发挥了不可替代的作用。

记者:据我们了解，近年来，由于一些主客观因素的影响，国库监管被严重削弱，这不仅影响了国库监管的正常开展，也直接影响了国库资金的安全。财政监督工作面临什么新形势？

刘贵生:2000年以来，中国人民银行的国库管理制度经受了严峻考验，国库监管工作出现了一系列新情况、新问题。辩证地看，有利因素和不利因素都有。

从有利因素来看，一是国库信息化建设取得较大进展，“科技强国库”成效显著，为加强国库监管奠定了良好的技术基础。以“3t”系统为骨干，以中国现代支付系统为支撑，以商业银行信息系统为补充的现代国库信息系统框架基本形成，不仅极大地提高了国库收支处理效率，而且以“机控”取代了“人控”，完善了国库监管模式，扩大了国库监管范围，提高了国库监管水平。

二是国库内部控制制度不断建立和完善，“制度立库”的理念深入人心，为加强国库监管奠定了良好的制度基础。长期以来，各级国库以国库资金的安全性、流动性和盈利性管理为主线，高度重视各项内部控制制度建设，基本形成了“内部控制机制科学、风险责任明确、控制重点突出、操作流程优化”的内部控制体系框架，确保国库监管工作始终有章可循、有章可循。

第三，公众的预算监督意识不断增强，“阳光财政”成为社会的普遍需求，为加强国库监督奠定了良好的舆论基础。改革开放30年来，我国公民素质普遍提高。与此同时，随着财政收支规模的快速增长，国库库存余额处于较高水平，公众对财政预算编制、审批、执行和财务决算的认识和理解能力也明显提高。阳光财政和公开、公平、公正行使财权的呼声，正有力地推动着我国财政预算管理的改革。在这种背景下，财政资金监管只能加强，不能削弱，国库监管的重要性将日益突出。

这是三个主要的积极因素。当然，在理论研究、队伍建设、经验积累、部门间沟通协调等方面做了大量工作，取得了一些可喜的成绩。在看到有利因素的同时，我们也应该清醒地认识到，财政监督仍然面临诸多挑战，一些存在的问题甚至严重干扰了财政监督的正常发展。

一是国库监管立法严重滞后，法律法规粗糙过时，约束力小，可操作性差。目前，《国库条例》是国库依法履行监管职责的主要行政法规。自1985年颁布以来，一直没有修订和完善。此外，由于颁布时缺乏上级法律的指导，存在法律缺陷，相关条款笼统，难以操作。后来颁布实施的法律法规中有一些与国库监管相关的内容，但范围相对较广。目前，开展国库监管工作的主要依据是财政部、国家税务总局《中国人民银行关于进一步加强国库监管工作的通知》(银发[1998]494号)，该通知对国库监管工作作了详细规定，但由于是部门联合下发，法律水平较低。另外，国库监管长期缺乏必要的行政处罚手段，其约束力和执行力大大降低。

二是国库集中收付流程的设计使得国库监管流于形式，甚至形同虚设。国库集中支付制度的改革是正确的方向，改革的核心或前提应该是“集中”，即财政资金集中在一个国库账户上。所有收入都集中到一个国库账户，支出直接从该国库账户转入受益人账户。但是，具体的工艺设计严重偏离了这一改革的根本要求。以支出为例，在2001年国库集中支付试点改革之前，财政资金直接从国库拨付到预算单位账户。通过逐一检查每项支出，财务处可以及时发现并停止对非预算单位的拨款和不合规的拨款。改革后，由于选择了“先支付，后清算”的模式，即财政部门选择一家(或多家)集中收付的代理银行，财政或预算单位直接向代理银行发出支付指令，商业银行先支付，然后在一天结束时收取支付总额，再向中央银行国库集中收付。显然，在这种程序安排下，财政部不可能一件一件地实时监督。

第三，由于大量财政专户的存在和非税收入征收方式的缺陷，国库监管的范围受到很大限制。目前，我国有大量的财政专户，成为事实上的“第二金库”。而且因为特别金融账户是在一家“商业银行”设立的，所以对国库的监管是力所不及的。非税收入征收中存在的主要问题有:一是流程设计不合理，中间环节多，难以定期征收缴库；第二，随意调整国库，人为控制收入进度是很常见的。由于各种主客观条件的影响，国库对其进行有效监管更加困难。

此外，乡镇财政撤销后，乡镇财政监督存在盲点，财政监督方式落后，财政系统内部对财政监督的理解不一，财政监督过程中存在不配合、不配合甚至故意阻挠的问题，这些都给财政监督带来了不利影响。

记者:财政监督意义重大。刚才你也谈到了很多会对财政监督产生不利影响的客观因素。那么，在你看来，我们应该如何克服这些问题呢？当前国库监管最需要关注的方面是什么？

刘贵生:国库监管不仅是中国人民银行行长的职责，还涉及金融、税务、海关、商业银行等多个方面。人大、审计等外部监管部门的支持也是必不可少的。这是一个系统工程，需要顶层设计，形成合力，共同推进。当前，最关键、最根本的是要切实解决提高国家层面对国库监管重要性认识的问题，形成共识。在此前提下，积极推进以下主要任务。

首先，要加强法律法规建设，增强国库监管的法律效力。目前正在修订的预算法应明确中国人民银行国库监管的法律地位和基本职责。同时，应尽快颁布《预算法实施条例》，尽快修订《国库条例》及其实施细则。在这些具体的法律法规中，进一步细化了中国人民银行国库管理人的权责，进一步明确了国库监管的目的、职责、范围、手段和效果评估，从法律层面明确了财政、税务、国库、海关等部门在预算执行中的权责。只有理顺这些关系，财政监督才能真正有法可依，有法必依，违法必究。

二是改革国库资金收付流程，夯实国库监管业务基础。针对国库集中收付制度改革试点中业务流程设计存在的问题，结合财政部和中国人民银行在国库集中收付改革试点中积累的经验，建议尽快将国库集中收付流程转变为国库直接收付流程。

从中国人民银行国库管理制度的本质出发，有必要进一步明确国库是国库集中收付的专门机构，如果条件允许，集中收付业务将尽可能收回，由中国人民银行直接办理。其次，无论是中国人民银行直接办理集中支付业务，还是在一些地方，由于条件限制，商业银行暂时代理国库集中支付业务，必须先向国库下达“财政或预算单位支付指令”，再由国库直接办理支付或国库委托代理银行办理支付手续，以保证国库监管能够发挥逐笔审计和实时审计的作用。此外，应明确中国人民银行财政部有权管理国库集中收付代理行，财政部不仅应认定代理行的资格，还应赋予财政部选择和取消代理行的权利，并参照代理国库模式进行管理。

三是清理整顿财政专户，优化非税收入征收方式。政府现金集中管理和有效监管的重要前提是政府唯一的银行账户，即“单一国库账户”。针对我国金融专用账户数量过多、数量多、管理混乱的现状，首先建议金融专用账户不应在法律层面上开立。对于确实需要开立的特殊账户，应尽可能在财政部开立。特别是需要在商业银行开立的，要严格限制条件和范围，同时，财政专户资金收支信息应与国库单一账户实现实时、交易信息共享。二是大力清理财政专户，大幅减少专户数量和资金数额，对专户资金实行动态监控。三是取消非税收入征收业务流程中的“财政汇划专户”、“财政专户”等过渡账户，参照税收征收方式，将非税收入资金纳入国库部门开设的“财政待结算资金”账户进行核算，实现非税收入直接缴库，扩大国库监管范围，确保国家预算资金的安全完整。

第四，加强沟通与合作，进一步优化国库监管外部环境。准确把握依法监管与强化服务的关系，加强部门间协调，进一步优化和改善国库监管的外部环境。一方面，要进一步加强与财政、税务、海关、商业银行等部门的沟通和协调，积极争取NPC、审计等部门的理解和支持，广泛运用社会监督力量凝聚共识，形成合力。各方共同努力，相互配合，齐心协力，构筑国家预算执行保障线。另一方面，我们将继续加强对商业银行涉库业务的监管，进一步丰富监管手段，改进监管方式，扩大监管范围，增强监管有效性。

此外，积极研究解决乡镇国库撤销后的国库管理问题，鼓励地方政府在发展乡镇国库方面进行有益的创新和实践；积极探索利用计算机网络技术，开发国库监管信息系统，实现国库资金运行相关业务的实时动态监控；重视国库队伍建设，不断提高国库人员综合素质，为加强国库监管提供更加可靠的人才保障。