耕地保护困局：“文件式”执法 保护“纸上谈兵”优房客

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为什么在耕地上植树6年内不能纠正？在调查中，记者发现，在国家实行“最严格的耕地保护制度”的情况下，仍有一些地方基层非法占用耕地现象被长期发现，由于基层政府相关职能部门“以文件为依据”执法，尚未得到纠正和纠正，导致耕地保护在实施层面上成为“纸上谈兵”，地方经济需求得不到满足是重要原因。

专家建议落实耕地保护政策，加强基层职能部门的监督和问责；同时，要从多方面综合考虑。“70后不愿耕种，80后不能耕种，90后不提耕种”的现象反映出土地对农民的吸引力开始下降，应从根本上改善制度，提高耕地收入。

“基于文件”的执法保护是不利的

2008年，金溪县国土资源局实施了一项名为“土地复垦增粮富民”的旱地开发项目，以补充重点项目占用的耕地。2009年4月项目竣工时，新开发旱地1700多亩，江西正邦林业发展有限公司通过招标获得29.5年的承包经营权。

根据国家有关耕地保护和工程验收的规定，金溪县国土资源局与正邦林业公司签订的合同规定，承包人只能在新开发的耕地上种植油菜、大豆、西瓜、玉米等作物，不得擅自改变土地用途。

事实上，在承包的第二年，正邦林业公司以种植农作物亏损为由，开始在承包的土地上种植樟树经济林。2010年6月，金溪县国土资源局发现该企业的违法行为，并向该企业发出限期整改通知书。

2016年7月中旬，记者在金溪县开发的旱地上看到，虽然金溪县国土资源局下发整改通知已经六年了，但企业并没有恢复耕地的使用。正邦林业公司金溪县负责人郑福昌承认，他们知道改变土地用途是违法的，但从公司的收入来看，种植樟树的好处更大。

记者在采访中发现，基层政府相关职能部门采取类似“文件式”执法，导致耕地保护形同虚设的情况并不是唯一的。

在江西省九江县，当地国土资源部门于2014年发现，当地林业局退休干部刘非法占用耕地建房。然而，一年半之后，该县的联合执法部门只要求各方以文件和口头通知的形式进行纠正，而此事仍未解决。在媒体曝光之前，当地政府采取了有效措施来处理此事。

通过文件来实施农田保护并不少见。自2008年以来，在广东省阳江市发生的数万平方米农地被当地业主非法征用的事件中，当地国土部门在八年时间里发布了四次土地行政处罚决定，但没有实质性的强制整改行动。非法征地并没有停止，但土地占用却越来越大。

这份文件的“象征性”很难阻挡对经济利益的需求

记者了解到，虽然金溪县大部分新开发的旱地已经成为企业经济林，但土地用途已经发生了变化。然而，在占用和补偿平衡方面，这些旱地仍然被视为耕地。

金溪县国土资源局局长吴少华坦言，这绝对不合适。

国土资源部之所以没有强迫企业进行整顿，还把这种不再是耕地的“耕地”纳入占用与补偿的平衡范畴，是因为支持地方经济发展的压力。

吴少华说，一方面，金溪县发展迅速，土地需求量大，国土部门只能通过耕地占补平衡政策来解决。另一方面，金溪县以香樟为原料的香料产业比较发达，正邦林业公司是一家大型企业，种植香樟有利于该县的经济发展，不宜采取强制措施。

与此同时，吴少华表示，由于没有修建灌溉设施，将旱地用作耕地存在缺陷。如果农村地区的一些良田被放弃，如果只能种庄稼，就很难承包出去。

九江县国土资源局副局长赵松吉告诉记者，“以文件为基础”的执法有时是“无奈的”。为了控制农村地区的违法建筑，国土资源部门的基层工作人员数量有限，因此很难时刻关注每一个违法行为的纠正。

“此外，主要负责保护耕地的国土部门无权对破坏耕地的违法行为进行执法。一些处罚的执行必须通过法院。”赵松吉说，因为麻烦，有时用“文件”处罚代替实际执法是不可避免的。

与此同时，九江县国土资源局的另一名干部告诉记者，县国土资源局和镇必须为非法建设退休干部负责。然而，由于近年来申请宅基地困难，未经批准建房和非法占用农村耕地的现象相当普遍。普通人的住房需求很难管理(603883，买入)。

与此同时，记者还了解到，在处理非法占用和使用土地时，一些地区甚至出现了以罚代管的情况。这种做法降低了职能部门严格执法的意愿，“文件式”执法成为规避“不作为”责任的“挡箭牌”。

在一次采访中，一位想卖耕地的村民对记者说，如果在当地“能找到人”，即使发现非法出售房屋，只要他们付点钱也不会被起诉。另一位非法占用耕地建房的受访者明确表示，因为相关部门没有追究罚款，他们才会建房。

耕地保护需要加强

截至记者发稿时，九江县有关部门已通过联合执法，对刘违法建筑进行了拆除，并决定开展全县耕地保护专项行动，对违法建筑的主要责任单位和责任人未认真履行职责的，要追究其责任。

金溪县国土资源部门再次发出通知，要求责任方纠正违法违规行为，恢复耕地使用。吴少华表示，如果企业这次不整改，将于今年9月收回耕地承包经营权。

2016年6月，经国务院批准，国土资源部会同有关部门组织编制了《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》调整方案，并予以发布实施。调整方案要求坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

记者了解到，近年来，除了个人和企业非法占用耕地外，一些政府部门也知道法律是非法的，因非法占用耕地而被采访或通报的事情也时有发生。2015年8月，国土资源部官方网站公布了6起非法占用国土资源案件，包括重庆合川工业园区非法占用土地、宁夏回族自治区银川市永宁县非法占用基本农田、内蒙古卢杉能源集团有限公司非法占用耕地建设光伏电站。

相关专家认为，虽然个人和社会经济组织非法占用耕地以及一些地方非法占用耕地有其客观原因，但从本质上反映的问题是当前耕地保护意识不强，执法不严。

耕地保护关系到国家粮食安全，是关系到中国经济社会可持续发展的全局性战略问题。中国社会科学院农村研究所的研究员李国祥说，只在文件和标语上关注保护耕地的行为是必要的。相关部门要对此进行调查，追究不履行职责的单位和相关责任人的责任，强化基层政府和职能部门落实耕地保护责任的意识。

与此同时，李国祥表示，除了加强监督和问责，有关部门还应该深刻理解这些事件背后的深层次原因和一些基层耕地保护的客观困难，并找到解决办法。