要闻:张国平：应对重大突发公共卫生事情，应构建分级调控机制

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近年来，由于全球变暖、环境污染、发达国家公共卫生服务不足、原生物病耐药性变异等状况，埃博拉出血热、疯牛病、禽流感、炭疽热、sars、小儿麻痹症、“寨卡”、h1n1、毒化学废弃物污染、新型冠状病毒肺炎等疫情蔓延 我国正处于经济转轨的关键时期各种重大突发公共卫生事严重威胁我国人民的生命安全和经济社会的运行 研究相关的应对机制，对维护社会稳定，保障人民生命财产安全，实现管理系统和管理能力现代化具有重要的现实意义。 一、我国重大突发公共卫生事件应对机制中存在的问题重大突发公共卫生事件具有传递快、影响范围广、高度不确定性等优势，冲击了经济的快速发展，给社会带来了极大的心理压力。 应对重大突发公共卫生事件是政府履行社会管理和公共服务职能的重要副本是衡量政府执政能力和水平的重要标准 2003年以来，中国重大突发公共卫生事件的应对机制不断完善 一是初步形成应急管理体制。 卫生部和地方各级人民政府组织制定了各种突发公共卫生事件应急预案，设立了突发公共卫生事件应急办公室、应急指挥中心，统一管理了事件过程。 二是建立了“传染病疫情与突发公共卫生事件报告体系”的监测体系，实现了国家和省、市、县疾病预防控制机构的网络，确定了责任主体、6种预案体系和4级对应等级。 三、医疗和执法监督小组首次规模，在31个省级管辖区设立省级卫生监督机构，在全国90%以上的地市和70%的县区设立卫生监督机构，加强应急医疗急救系统建设，在全国设立突发事件卫生应急四类(紧急医学救援队 四是初步形成部门协调合作机制。 卫生部门和31个有关部门共同建立了突发公共卫生事件应急协调机制、多种疫情通报和共享合作机制、传染病预防控制工作协调机制、生产和储备制度、应急经费保障和应急解决责任机制。 但总体来看，中国在应对重大突发公共卫生事件时，依然存在“没有系统、轻预防、粗管理和少保障”等问题，在应对危机的最佳时期，无法搞好预警业务，在第一时间调动各种资源， 在危机解决的后期，即使比较不同的人和地区，也无法实施正确且细分化的管理，对社会和经济造成了巨大的损失 1 .不系统:缺乏应对重大突发公共卫生问题的系统组织结构一是缺乏复合型决策管理层 应对重大突发公共卫生事件的决策层组织结构单一，缺乏法律、管理和医学防疫等复合型决策人才 事件发生后，很难正确分析和评价它，容易做出轻率的决定，引起了预防管理错误 二是缺乏合作机制 我国以前的传统体制使用按部门、灾害分类的单一城市灾害管理模式，城市缺乏统一有力的应急管理指挥系统 面对许多复杂的重大突发公共卫生事件，应急管理系统只能依靠当前各级政府现有的行政设定和功能属性，部门往往各自为政，应急管理效率低，联动困难，迅速应对突发公共事件的统一力量 三是缺乏比较有效的常态化的专属部门 国家重大疫情防控预案体系于2006年制定，但许多地方应急管理体系还不完善，预案体系修订跟进缓慢，严重背离了疫情防控工作 在一些地区，由于应急措施的取消，响应过程主体消失，一级响应的启动容易延迟，错过了最佳的预防管理窗口 即使可以设立临时员工小组，由于临时构成的机构和人员没有连续性，团队的协调不熟悉，应急管理经验也很难比较有效地保存 2 .轻预防:缺乏应对突发公共卫生事件的警告新闻管理标准一是中国新闻系统建设缺乏统一性 各级政府或职能部门的应急系统，彼此信息表达不足，新闻不能共享，再建设问题严重 新闻的收集、整理、总结途径也很分散，难以全面监视和警告突发公共卫生事件，不利于政府的决定 二是我国疫情新闻发布的可视化程度不高。 目前，31个省主要使用现在的四级紧急响应系统，分别为特别重大( I级)、重大( ii级)、比较大( iii级)和通常( iv级) 但是，实际上，除了政府相关专职部门，人们对等级体系的概念很模糊，等级的认知度很低，自己所在地区的地方等级状况不清楚 三是新闻管理标准不统一。 现在出台的相关政策过于强调分级预防管理的地方性差异，无助于形成国内社会普遍共识的分级预防管理标准，阻碍了疫情中后期国内外人流闭塞点的开通 四是措施等级不细，执行不完全，阻碍各省之间标准的相互认识 国家相关应急方案文件强调有必要采取各级政府、部门、社会责任划分和应急应对措施，但从一级到四级响应没有明显的量化边界，疫情水平划分不细，预防管理重大疫情特征不明显，措施分级和责任果实 3 .粗管理:缺乏“抓住双手”的精确协调管理机制之一是从“单手抓住预防管理”面临“抓住双手”的难题 应对疫情初期要强调规范性，疫情后期要推进管制下的生产、生活良性快速发展，获得防疫，获得生产，“要抓住双手，僵硬双手”的自身需要创新思维，协调快速发展 二是“过度防疫”带来巨大社会价格的难题 如果继续进行后疫病期、全民全面防疫，属于过度防疫、消极防疫，会为整个社会付出巨大的代价 三是全国防疫措施“一律” 许多重大公共卫生事件容易发展成全国联动的快速发展战略，但根据地区不同，经济社会的快速发展程度不同，疫病的轻重程度也不同，无论轻重缓急，“一律照管一切”的情况下，使用“药”的效果有可能相反。 四是疫情后期面临恢复生产秩序、生活信心不足的课题 为了保障疫情后期、安全，各地规定公司在复工前进行严格的检疫和防护，区域间没有区别，引起上下游公司停产、“雇佣难”等问题，需要在交通、物流、原材料、疫病期间供给各种生活必需品 4 .少保障:缺乏应对公共卫生事件的法律保障措施之一是《宪法》没有紧急状态对比性规定的完善条文，相关法律法规①政府没有确定紧急状态下权力的行使范围，使一些行政部门过度行使紧急权力成为可能 二是目前立法副本多为行政机关行使权力提供依据，缺乏紧急情况下保障公民权利基础的相关规定 三、防疫法草案广泛，专业性强，需要大量调查数据和防疫经验的积累，对中小城市政府运用难度高，没有立法权，因此颁布的相关规范性文件或实施方法，法律效力和依据不足，重大突发公共卫生事件 而且，地方各自是政治，一点的地方立法是“以邻居为界”，应对突发事态的合作效果也进一步减弱了 二、应对重大突发公共卫生事件的等级管理思路目前在自上而下应对重大突发公共卫生事件中，政府对市场和社会的管理作用明显，社会力量的作用未充分发挥，要比较分级完善 1 .明确政府管理职能在重大突发公共卫生事件中的地位 一是确定政府在公共服务行业的决策管理职能，明确社会公共目标、过程和标准，确定社会非营利组织和市场专业部门可以承担的具体执行职能 二是完整的业绩判断标准，以“重质量、重公共服务对象满意度”为方向，建立科学的政府行为指导机制，适应各公共服务事业特别是重大突发公共卫生事业的顺利开展，创造良好的制度环境 2 .完全应对重大突发公共卫生事件的法规修改机制 一是法律法规是完整的“区域—产业—生活”等级控制管理体系的根本依据，也是重大疫情处理的根本标准，是立法、执法、司法、执法多环节的发力，必须加快中央和地方一级相关法律法规的修改 二、在推进重大疫情防控制定的地方进行法规，确定疫情防控组织的体制、处置程序、职责责任、保障机制等。 及时修订地方防疫预案，完全分类标准，提高疫情防控的可比性和实效性 3 .健全应对重大突发公共卫生事件的职工保障机制 一是以法律形式，确定各级政府的事前、事件中和事后财政支出责任和职工经费的合理分配机制，确保该财政投入机制的正常运行 二是制定一系列具体的管理方法和技术规范，确定员工的权限范围，统一各具体员工的要求，实行目标管理、业绩判断和奖惩制度，确保员工的质量 4 .实现政府——公众以重大突发公共卫生事件应对共同治疗 公众是社会的主体，也是疫情新闻的传达者和受益人，也有权参与危机管理 目前，大众应急意识淡薄，缺乏自助能力和基本常识的问题比较普遍 因此，短期内必须增大关联推广 政府应该采取措施，向有关专家、知名学者和官员通过电视、广播、报纸、手册等方法，邀请多渠道推广危机警报知识，提高公众对危机的认识，提高自助和相互救助的能力。 中期要加大吸引公众参加的力度。 政府应该建立公共参与的常态化机制，从地方政府、街道、县镇到社区和村等层面，创造越来越多的公共参与途径和交流平台，提高危机应急措施的执行效果。 要长期扩大危机意识教育，尽快把卫生危机应急教育纳入教育体系，从基础抓好，提高群众的防疫应急意识和自我救助能力 三、建立重大突发公共卫生事分级管理应对机制，比较重大突发公共卫生事存在的“不系统、轻预防、粗管理和少保障”问题，在各种突发重大卫生公共事前期，“强预防”、完全预警机制 在危机管理的中后期，必须“精细管理”，一直把人民群众的生命安全和健康放在第一位，实行“区域—产业—生活”的等级控制体系，提高管理的比较有效性，即对人们和地区进行等级控制，对区域和人群进行等级控制。 (一)完全重大突发公共危机事态应对预警机制1 .加强危机预警的行政协调能力一是附属机构的人员、资源、资金等配置 在很多地方，紧急办公室暂时取消，危机发生初期资金不足，辅助性危机紧急监测体系不足，实力严重不足，危机无法及时发现，最佳解决时期延误，教训非常深刻 因此，为了科学配置监视系统、专业人才和行政管理者等资源，特别重要的是加强对县级以下地区的资金支持 二是形成从危机新闻的收集、监视、判断、分解到处置和警告，科学有用的各部门之间的全过程协作机制 加强一线病毒检测部门和疾病控制中心的危机新闻交流，实现新闻互利，加强为预防管理获得越来越宝贵时间的双边联动学习，为医疗机构员工提供公共卫生相关的培训课程，疾病控制中心 三是确定政府、市场和社会组织各方的权利和责任 危机警报管理工作需要不同部门之间的相互协调合作，制度的法制化可以更有效地提高政府相关人员应对突发公共卫生问题的能力 只有确定各管理部门的权利和义务，才能保障危机警报事业顺利且比较有效地开展 我国要制定更具体的规范标准，明确政府以及各部门、市场和社会组织在危机中的具体责任和义务，建立统一的合作机制 2 .完全警报新闻发表主体、方法及复制本次新冠的肺炎疫情对策，各地采用了“健康代码”等级管理系统，但与疫情发表颜色等级系统不一一对应，标准不统一。 湖北和杭州使用绿、黄和红三种颜色，陕西使用绿和非绿二分法，但实际上只作用于省内流通，不利于省与省之间的人员无障碍流通 新闻发布是基于地区范围的，防疫管理是人为的单位，因此只要在国内确立统一的限制标准，以各国的政治、经济、文化、社会等有很大差异为前提，通过使国际社会不断对接，各国都可以接受 一是明确发表主体，设立新闻发表备案机构 县级以上各级政府卫生应急办公室设立突发重大疫情警报新闻备案机构，备案设置的医疗、卫监、疾病管理、检疫检查等机构发布的防疫警报新闻，登记具体的警报时间、范围和措施等事项，对相关机构 二是优化分发方法，最大化检测主体允许的警告新闻的分发权 根据备案制度，将警报新闻的发表权授予监视机构，使监视机构能够在第一时间发表警报新闻，提高疫病预防管理的颜色分类地图的更新效率，另外，作为与公民直接接触的监视机构，其发表的新闻最适合国际社会 三是优化发布副本，推进国内执行高可视化警告等级发布标准。 我国地域辽阔，人口规模庞大，各省市之间状况差异很大 参考规模相近的美国五色等级体系，在中国现有四级紧急响应体系的基础上，增加绿色作为安全颜色，形成红色、橙色、黄色、蓝色和绿色五色等级响应机制，推进可视化度高的疫情新闻发布输出途径的执行， 将新闻地域等级单位和公布的行政区单位落实到县级进行宣传，与新闻、广播、电视和网络等各媒体合作，可以加强新闻输出的及时性和有效性。 3 .提高警报制度的可操作性之一是建立高效正确的危机监视和判断系统 比较不同重大突发公共卫生情况，对其相关指标进行研究和设定，建立集国内外专家于一体的专家库，比较警告要点目标，对指标设立的标准和评分方法进行反复验证，简化繁杂的程序化指标 另外，数据的取得、输入、质量检查和输出四个步骤分别对应监测体系中的指标、风险、质量监督和反馈四个环节，通过判断分解研究判断突发公共卫生事件，作为危机管理的重要部分。 二是建立执行量化评价标准。 在确定部门、岗位具体职责和权力的基础上，设立书面、透明化的科学评价标准，根据个人完成的结果进行奖惩 三是全面监督和动态管理 部门负责人根据管理和专业经验，对事态的快速发展有客观判断，对执行层面发生的问题进行比较有效的指导和动态管理，保障规则和标准得到比较有效的执行 (二)建立“区域—产业—生活”等级管理体系1 .宣传运用大数据手段，进行人群等级控制，实现重大突发公共卫生事件的精细化管理，主要是加强人群健康动态和轨迹跟踪 是防疫中广泛宣传运用大数据等科学技术手段标准 整理了在疯牛病、口蹄疫、sars、h1n1、h7n9等事项上国内外采用大数据技术的相关经验，统一了技术的制定和采用标准，积极宣传了具有统一标准的面部识别、个体轨迹跟踪等大数据技术，实施源地、移动经 在实际操作水平上，根据人员流动的个人健康状况、来源地、经由地的对应颜色形成动态健康代码，重点监视在交通节点、医院、图书馆和商超等公共场所发生的大数据，便于各省市间标准的相互认识和数据共享 二是逐步控制人们。 在建立全国统一的数据库管理系统的基础上，对人们的生活轨迹数据进行共享、整理和分解调查，根据流行病管理原理，将人们归类为科学系统 对感染者(传染源)、易感染人群继续进行限制，健康的人可以在一定的防护措施下，在有限制的前提下，从事经济生产和社会活动 三是建立“新闻管理”的国际化对接机制 加强与世卫组织等国际权威机构的合作，指导中国疫情发生和管理标准的设定，建立了高国际化水平、科学效果、可视化水平高、便于世界各国大众采用的隔离管理体系。 积极加强与各国政府部门、民间组织、科学研究院、医疗机构的联系与合作，利用与其他国家共享相关资源的大数据技术，建立实时更新、新闻公开的透明英语、法律、德国、西等多语言疫情地图 2、加强区域风险估计，对区域进行分级控制，对区域实行分级控制，确定高危区域、中风险区域和安全区的具体分布，更有效地推进精细化管理 一是根据可量化的第一医学注意指标，制定地区等级体系 在专家库的指导和合作下，简化指标量，提高可操作性，例如参考sars和新冠引起的肺炎等传染性强的传染源的病理学特征，在将来同性感染病毒爆发危机中，首先“一周内确定诊断病例数，医学 风险等级分为极高的风险、高风险、中风险、低风险和无风险区域5个等级，分别对应红、橙、黄、蓝、绿，动态判断风险等级。 二是将分级区域细分为县(市、区)，有条件的地区细分为乡(镇、街)，实施精细化和精确化管理 开放低风险乡镇，鼓励生产、生活恢复的中风风险乡镇街道受到管制，在有条件恢复生产、生活风险较高的地区严格管理 风险管理强调动态变化，在高风险区域风险降低后积极安排生产、生活 表1建立各级政府任务和地区等级控制管理系统的资源:作者整理，年3月 3 .加强分类指导，对复产公司进行分级管理，恢复复产是疫情下保障民生的迫切需要，也是公司持续经营和经济快速发展的必然选择 确定公司防疫和生产的社会责任是未来疫情防控中安全生产的前提 是根据制造业的规模进行等级管理 领域龙头，重点生产公司保证生产，强调安全生产，保障生产防疫、防护物资的重点 大公司、积分公司有防护条件，可以优先恢复 实行大中型企业防疫、政府、公司、社区三项责任制 在有条件的地区，可以实现政府、公司、医院的合作战略，确保安全的生产 大公司的中心问题是原材料和物流，政府要加强要点要素的保障，协助公司处理原材料的供给、物流运输等问题 与大企业有共生关系的等零部件小公司可以采用外包管理战略、中心公司iso26000的社会责任合作制度 小公司多而分散，必须强调等级管理 一般的小型企业都强调网格和社区治理。 推行专业批准制度，在社区建立医疗防护ngo的判断，配备受过专业训练的疫情预防控制指导员、网格人员，可以与社区公司合作进行疫情防护 这种小企业的生产与地区等级同步，最好使用积极安全的地区推进战略 二是根据农业生产流程进行分级。 积极推进农业生产，增加农产品比较有效的供给 栽培大户，鼓励生产养殖大户的农产品，减少农产品滞销问题的农产品及农业生产资料运输畅通，实行绿色通道制度，开拓保障农产品市场供给的新零售渠道，线上结合的农销产品方 三是创新服务业的服务模式和办公室模式。 疫情期间，必须在人员没有完全自由流动的前提下，创新服务业新模式的新产业状态，开展新渠道和新方法 利用电子商务开展日常生活必需品的销售，可以迅速发展“网上订单、非接触配送”模式 迅速发展网络诊疗、网上办公室、网上教育、数字娱乐、数字生活等 4、构建生活圈经济，推进生活空间分级管理后疫情时期，有效、合理有序地恢复生活，提高社会费用信心，推进经济全面有序恢复，是实现疫情防控和经济社会快速发展目标“双赢”的关键 一是制定生活空间的等级分类体系 根据人群和地区分级指标体系，参考专家的指导意见和“风险等级越低，开放尺度空间越大”的动态管理，对生活空间进行分级控制 为了提高操作性，通常可以根据空间尺度分为三种生活圈:初级生活圈以家庭为主，强调个人和外出防护 基础生活圈以社区为中心，首先划定老年人、孩子的活动范围 除医疗隔离家庭外，社区居民在有防护的情况下可以自由活动 日常生活圈是人们正常的生活、工作范围，这个生活圈通过开放可以实现家庭经济的恢复、权力的自由 二是加强网格管理手段 构建生活圈计划，网格化——生活圈一体化，运用生活圈进行地区分级管理:加强基层在医疗基础环节的能力水平，实现社区分散诊断和医院集中治疗的适当分离，防止人们在医院盲目聚集引起交叉感染。 三是发挥社区基层组织的动员和信息表达政府和市场的作用，缓解生活保障物资的暂时短缺，推进生活圈的agro-food系统建设，既有利于公共卫生安全，也有利于生活安全 5 .建立三级网络系统，推进多元主体共同管理的公共和公司是政府协调管理网络的重要组成部分，也是危机新闻的传达者和接受者，在公共、公司利益、安全和重大突发公共事件之间高 只有更多的公共和公司参与等级体系的管理，才能更好地执行“精细管理” 一是公司主要构建、政府监督、社区协同、公众参与个人参与-水平管理-协同三级互联网分布，调动一切积极因素，实施协同管理，提高管理效能。 二是作为疫情联合防治控制的一线，必须在社区一级建立最有效的防线，比较有效地切断疫情扩大的途径 三是让公众恢复信心，加强政府防疫和社区自觉协同监督管理的共同治疗，兼顾防疫和生产恢复，实现社会利益和经济利益的双向最大化 原标题“等级控制:重大突发公共卫生问题的应对机制”