刘剑文：预算法修订应赋予全国人大更多核心权力

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在法学家的眼中，预算法是一部关系到民生福祉的经济宪法，但在普通人的心目中，预算法的重要性似乎不如劳动合同法重要。在公众咨询过程中，截至昨天22: 00，《劳动合同法》修正案草案共征求意见338，879条，远远领先于《预算法》修正案草案第二次审议稿(以下简称“第二次审议稿”)的134，001条。 预算法遭遇的“冰与火”局面表明，政府在预算领域的长期不透明最终导致政府预算的“神秘化”，人民的知情权和参与权受到限制。中国财税法学研究会会长、北京大学财经法律研究中心主任刘剑文认为，虽然征求意见稿的第二稿取得了重大进展，但在预算核心权力的配置上，立法权与行政权的平衡还没有实现，许多本应属于人大的权力被忽视了。这些问题应该在下一次法律修订中给予足够的重视。 中国商报:全国人大正在对预算法第二稿进行为期一个月的审议，但在公众参与和媒体关注方面并不积极。你认为这是什么原因？ 刘剑文:一方面，预算法高度专业化；另一方面，预算法一直是“神秘的”,人们对它了解不够。预算包括政府的预算收支，它关系到整个社会的产权，是一个核心问题。例如，政府可以通过预算支出创造更多的就业机会和社会福利。 事实上，预算法非常重要，因为它涉及到中央与地方政府的关系，立法机关与行政机关的关系，政府与人民的关系，这可以说是经济领域的“宪法”。 日报:你认为预算法修订中存在哪些突出问题？ 刘剑文:主要问题在于预算权力的分配，需要进一步平衡立法权和行政权。目前，草案中的行政权力仍然过大，许多本应属于全国人民代表大会的预算权力已经“空了”。 例如，草案第17条和第18条涉及预算权力的分配，这也是预算法的核心。但是，草案并没有赋予NPC及其常委会否定、修改和调整草案的权利，而只是规定，如果NPC及其常委会认为草案不合适，就需要由政府进行修改。又如，《第二次审查草案》第十二条第二款规定，国家实行中央和地方分税制财政管理体制，具体办法由国务院制定，并报全国人民代表大会常务委员会备案。 这一规定不适当，没有充分的法律依据。备案只是通知。根据《立法法》第八条和第九条，中央和地方政府之间的权力分立是中国的一项主要经济制度。这种制度不应由国务院制定，而应由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会制定。退一步说，即使国务院被授权这样做，也应该得到国家人才委员会的批准，而不仅仅是备案，这反映了立法权对行政权的限制。 第二次审查草案的“法律责任”一章也反映了NPC权力的“虚拟地位”。草案中的法律责任主要是政府对政府的问责，但没有NPC作为追求政府的权威。草案规定NPC应该监督预算，但并没有给予NPC相应的权力，这在现实中很难实施。这背后的实质是预算法的责任除了行政责任之外是否还包括政治责任。政府问责是行政责任，而NPC问责是法律政治责任。下一次修订应包括关于NPC和NPC常设委员会问责制的相关条款。 每日新闻:我们谈论的许多问题都与行政机关权力过大和立法机关权力不足有关。现在有声音说，在预算法的立法过程中，部门立法的色彩很严重，这是财政部权力的扩张。你认为这个问题怎么样？ 刘剑文:预算法的修订不应被视为部门立法。中国的立法规定草案可以由行政机关提出。因为是财政部提出来的，所以不能说是部门立法，最终会提交全国人大或人大常委会批准。财政部起草的草案一旦全部提交全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会，随后的修改将由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会自行完成，而不会退回财政部修改。 日报:既然是由全国人民代表大会立法，全国人民代表大会自然可以根据宪法赋予自己的权力。为什么草案中提到的全国人民代表大会的权力难以体现？ 刘剑文:预算法的立法目的应该是规范政府的收支行为，其实质是控制政府的权力，即平衡行政权、立法权和纳税人的权力。 事实上，预算法的修改并不是那么简单。它涉及经济体制、金融体制和政治体制的改革。因此，立法应该考虑到中国的国情。我们建议这次修订要解决一些问题，但是有些问题这次可能解决不了。达成共识后，下次需要时间来解决这些问题。但是，我认为全国人民代表大会应该根据宪法提出它的权力，并充分行使它。