李铁：重视城镇化投资效应

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投资城镇化相关项目不仅对扩大内需、稳定增长起到积极作用，而且对不断扩大城市人口和产业容量具有重要的战略意义

目前，中国的城市化率已经超过50%，对于任何一个拥有如此庞大人口基数的国家来说，实现高速城市化既是一个奇迹，也是一个挑战。

国家发展和改革委员会城镇和小城镇改革与发展中心主任李铁在接受《中国投资》采访时表示，城镇化相关项目的投资不仅对扩大内需和稳定增长具有积极作用，而且对不断扩大城镇人口和产业容量具有重要的战略意义。由于制度约束，城市化保持增长和扩大内需的潜力尚未得到充分释放。

城市化的速度将逐渐放缓

中国投资:目前，中国的城市化率已经达到50%以上。有些人认为城市化在未来仍将加速。你的意见是什么？

李铁:在国际上，城镇化率达到30%是公认的，这意味着城镇化进入了加速期。但是，我们相信中国的城镇化率在未来将会逐渐放缓，不会维持过去10年的高城镇化率。目前，中国的发展正面临着来自国际国内资源和环境问题的越来越多的制约，而国内劳动力和土地成本上升等各种矛盾已经影响到中国未来宏观经济不能继续保持高速增长，这也直接影响到中国城市化的逐步放缓。我们预测，到2020年，如果宏观经济增长率达到6-8个百分点，城市化率将保持在0.7个百分点。

中国投资:现阶段城市化的特征是什么？

李铁:经过改革开放30年的快速发展，城市化水平已经超过了世界平均水平。中国完成了西方发达国家几百年来走过的历程，探索和实践了一条有中国特色的城市化道路，但也存在一些不容忽视的问题。

首先，城市化质量不高。首先，城镇常住人口中包含了大量的农民工。2010年，根据常住人口统计，中国的城市化率为49.95%，而非农登记人口占总人口的比例仅为34.17%，相差15.78个百分点。城市人口包含约2.1亿注册农业人口。第二，城镇间流动人口问题日益突出。根据统计局的统计，2010年，中国城镇间流动人口总数接近7000万。他们大多数人受教育程度高，在农村没有土地和住房，也没有权利在互联网上讲话。第三，大量农民工和城市流动人口无法享受与当地城镇户籍居民同等的公共服务，这使得他们长期处于不稳定状态，不利于社会和谐稳定。

第二，广泛使用城乡建设用地。从2000年到2010年，中国城市建成区面积扩大了64.45%，远远高于45.9%的城市人口增长率。城市建成区的土地扩张速度快于吸纳人口的速度。城市建设用地利用效率不高。目前，人均城市建设用地为133平方米，超过了80-120平方米的国家标准。然而，在农村人口大幅减少的同时，中国农村建设用地总量不但没有减少，反而在增加。从2000年到2010年，中国农村人口减少了1.37亿，但农村土地从2.17亿亩增加到2.21亿亩。

第三，中小城镇发展机会不平等。主要表现为:一是行政级别高的城市建设用地扩张速度快。从2000年到2010年，中国地级以上城市和市辖区的建成区面积增长了95.8%，而中国县级以下城镇的建成区面积仅增长了50.9%。第二，城市之间的公共服务差距很大。2010年，地级以上市辖区的人均教育支出、人均床位数和人均医生数分别是县市的1.97倍、2.6倍和2.8倍。第三，特大城镇发展的自主性不高。2010年，钱强镇的平均人口已达76，000人。事实上，这些中小城市普遍存在城市管理职能不足、机构设置和人员配备不足等问题。第四，取消了城市规模划分的原有标准。一些中小城镇的实际人口规模已达到大中城市的原有标准。目前，由行政级别决定的支持大、中、小城镇发展的政策已经落后于城市化的现实。2010年，有125个人口超过100万的城市和740个人口超过5万的小城镇。

最后，目前的城市发展模式存在弊端。首先，盲目追求“国际大都市”严重超出了实际国情；二是对“生态城市”和“花园城市”的理解只注重表面建设，从事大广场、宽道路、大公园等各种景观工程，浪费资源；第三，我们热衷于新城市的建设和高档房地产的开发，而忽视了旧城、流动人口集中区等中低收入人口集中居住区的改造；第四，城市发展“穷得不爱富”，城市基础设施建设以登记人口和富人的需求为目标，这不仅扩大了城乡差距，也提高了农民进城定居的门槛。

中小城镇:

返乡创业和就业的重要载体

中国投资:近年来，回流中西部地区的人口也在增加。这是否意味着城市化的方向正在改变？

李铁:近年来，中西部地区农民工的比例逐渐增加。2011年，中西部地区农民工就业比例分别为32.8%和43%，比2008年分别提高了3.8%和6个百分点。与增长率相对应，该省就业人口比例的增长大致相当于中西部地区的增长率，平均比东部地区高0.9-1.5个百分点。根据这一估计，到2020年，中西部地区的农民工比例可提高8-13个百分点，中部地区就业农民工总数将增加约900万人，西部地区就业农民工总数将增加约850万人。

随着年龄的增长，农民工返乡就业。根据统计局的监测数据，2010年只有18.1%的农民工年龄超过40岁。随着年龄的增长，年龄较大的农民工倾向于就近流动。根据返乡农民工数据，到2020年，中部地区40岁以上返乡农民工将达到1055万人，西部地区将达到911万人。

根据这两种方法，到2020年，中部地区将吸收约1000万农民工，西部地区将吸收约900万农民工。从调查来看，一些省份就业农民工的增长率高于全国平均水平。例如，江西省就业农民工的比例从2008年的17.9%上升到2011年的30.1%；湖北省从39.2%上升到47.3%。

另一方面，东部地区、长三角和珠三角吸纳的农民工总数将趋于稳定。长江三角洲和珠江三角洲日益受到空.发展的制约上海等城市的发展强度已经达到50%左右，而空的可开发性正在下降。土地资源的价格急剧上涨。例如，江浙一些小城镇的工业用地价格已经达到200万元/亩，而每亩最高的商业和住宅用地价格可以达到近1000万元。随着环境成本的上升，长三角和珠三角地区纷纷提出产业升级和“换鸟笼”的发展战略，重点发展高端产业。长江三角洲和珠江三角洲的农民工数量已经开始稳定。从2009年到2011年，在长三角地区工作的农民工数量仅增长了5%，而在珠三角地区仅增长了3%，总量基本稳定。

虽然中国东部、珠江三角洲和长江三角洲吸收的农民工比例有所下降，但中国东部吸收的农民工总量仍然很大。强大的工业基础仍然是吸引人口流入的驱动力。从产业发展的角度来看，传统产业很难在短时间内完全转移和转化。传统产业将继续支撑东部大部分地区的发展。未来，开发区内大量分散的传统劳动密集型产业和高度集中的新兴产业将长期并存，因此东部地区仍将是吸纳农民工的主要地区。到2020年，东部地区的农民工总数将保持在1.6亿以上，长江三角洲和珠江三角洲的农民工总数将达到1亿左右。解决农民工公共服务问题是优化东部地区城市化人口分布的关键。

中国投资:现在特大城市的城市病非常突出。中小城市和县镇会成为未来吸纳人口的主要方式吗？

李铁:小城镇、县城和中心镇是吸引返乡农民工创业和就业的重要载体。1 . 59亿农民工将如何分布in/きだよきだよきだよきだよきだだよwill直接影响到中国人口的分布格局。城市化政策制定的关键在于综合分析。

如果所有农民工都被允许进入现有的大城市和特大城市，这无疑会加剧大城市和特大城市的超负荷，大城市和特大城市更高的成本门槛也会将大多数农民工排除在外。根据广东省的计算，特大城市的成本为25-30万元，特大城市为15-20万元，大城市为12-15万元，中等城市为8-12万元。

从产业发展的角度来看，大城市和特大城市的产业发展趋向于资本密集型和技术密集型，对吸纳农民工就业的劳动密集型传统产业的发展不感兴趣。如贵阳中煤盘江重工项目占地1000亩，投产后预计实现税收3亿元，对gdp和财政收入贡献较大，但该项目只能解决1000人就业。这也导致贵阳的土地利用指数为35%，仅吸纳了12.5%的人口，公共资源配置与人口比例不匹配。

从农民工的就业场所来看，随着年龄的增长，农民工在自己的乡镇就业的比例也在上升。根据调查，基层政府判断，80%的农民工将返乡，其中一些将进入县城和中心镇。小城镇和中心城镇的低准入门槛，居民的低生活和就业成本将是返乡农民工进城定居的主要载体。

投资效应:基础设施和住房

中国投资:过去，中国的城市化对经济增长做出了重大贡献。城市化对未来经济增长的潜力是什么？

李铁:据多项研究显示，城镇化的贡献率为3个百分点，中国年均增长10%。然而，应当指出，由于体制限制，城市化保持增长和扩大内需的潜力尚未得到充分释放。

中国的城市化主要以劳动力流动为特征，这与其他国家的城市化进程不同。在统计的城市人口中，很大一部分是农业人口。在一些人口众多的城市和小城镇，农民工和当地农民占当地城镇总人口的一半以上。但是，城市公共服务支出、公共服务机构和人员编制仍按注册人口安排。因此，大量流动人口的城镇面临着公共服务能力严重不足、社会保障和环境恶劣的问题，这也限制了农民工在城镇长期定居和消费的愿望。

此外，城市农民工的大部分收入现在不得不被带回家。根据国家统计局的调查，农民工的消费水平低于城市居民，甚至低于农村居民。可以说，就业的流动性使得农民工的消费行为不仅低于城市居民，也低于稳定的农村居民。这是中国城市化进程中一个引人注目的现象。

研究表明，如果这些潜力得到充分释放，城市化对中国经济增长的贡献将至少增加1-2个百分点。

城市化主要通过几个方面释放巨大的投资和消费潜力:首先，通过农民工市民化，农村消费行为转化为城市居民的消费行为，带动消费需求增长。中国人口空的城市化质量提高了近16个百分点，涉及2 . 1亿农民工，加上7000万城镇间流动人口，约2 . 8亿人。通过户籍制度改革，流动消费转化为定居消费，释放出巨大的消费潜力。

第二，通过城市基础设施建设，投资需求将会增加。目前，中国有740个乡镇，人口超过5万。实施城市化政策，解决为人口提供公共服务的基础设施建设，也可以释放巨大的投资潜力。

第三，从当前需求来看，解决进城务工经商的农民工和城市间流动人口问题具有重要的现实意义。

总之，投资城镇化相关项目不仅对扩大内需、稳定增长起到积极作用，而且对扩大城市人口和产业容量具有重要的战略意义。

此外，城镇化项目投资不同于生产性项目投资，在不明朗的市场形势下不会产生新的产能过剩，但会为下一轮增长扩大消费需求提供有利支撑。

中国投资:具体来说，城市化的投资方向是什么？

李铁:首先是基础设施项目的投资。通过改善供水、供热、污水处理、垃圾处理、公共交通和道路建设等城市基础设施，城镇吸纳人口的能力将得到提高。以污水处理为例，中国仍有许多城镇没有集中供水、垃圾处理站和污水处理设施，其发达的空机房受到基础设施缺乏的极大限制。

二是稳定农民工住房项目。目前，没有针对农民工的社会住房项目。如果政策得到引导，这种投资将在刺激国内需求方面发挥巨大作用。目前，确保房主面向城市人口是不现实的，通过经济适用房安置农民工也是不现实的。考虑到大部分农民工生活在城乡结合部，可以在这些地区安排基础设施投资，如给排水、垃圾处理、供气、供热和道路等。通过完善公共设施，制定标准，引导当地建设和出租农民工住房，降低农民工进城门槛。只有解决了住房问题，才会有对家具、电器和其他消费品等日常必需品的共同需求。