民办教育政策与国家新人口政策的协调问题

吴华

2021年7月20日,国家出台《中共中央、国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》(以下简称《决定》),要求在医疗、生育保障、托幼和入学等方面调整现行相关政策,以保证国家新人口政策的顺利实施。其中第二十条,要求“推进城镇小区配套幼儿园治理,持续提升普惠性幼儿园覆盖率,适当延长在园时长或提供托管服务。推进义务教育优质均衡发展和城乡一体化,有效解决“择校热”难题。”这为我们审视当前民办教育政策的合理性提供了一个新的视角。

一、 正确理解“持续提升普惠性幼儿园覆盖率”

2019年,学前教育政策大转向,对民间在学前教育领域的办学活动(以下简称“民办学前教育”)从支持、鼓励转向限制和比例管制,拉开了民办教育政策调整的序幕。“民办学前教育”政策调整的理由是减轻老百姓的教育负担,改善教育公平。但这个理由经不起质疑,凸显了我们在教育现代化方面的治理能力和治理水平还有较大的提升空间。为什么这样说呢?2020年,“学前教育入园幼儿1791.40万人;在园幼儿4818.26万人,比上年增加104.38万人,增长2.21%。其中,普惠性幼儿园在园幼儿4082.83万人,比上年增加499.88万人,增长13.95%,占全国在园幼儿的比例84.74%。”、“民办幼儿园16.80万所,比上年减少5280所,下降3.05%;入园儿童819.32万人,比上年减少85.36万人,下降9.44%;在园幼儿2378.55万人,比上年减少270.89万人,下降10.22%。”(《2020年全国教育事业发展统计公报》http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202108/t20210827_555004.html  )按此推算,2020年普惠园比例大幅上升,同时民办园在园儿童占比已经从2019年的57%下降为49%,但仍然还有760万儿童在非普惠园。现在假设在若干年后民办园全部变成了普惠园,“普惠率”达到了100%,减轻老百姓学前教育负担、改善教育公平的公共政策目标是否就实现了呢?同样没有实现!因为普惠性民办园在园儿童享受的生均公共财政资助大约只有公办园的5%,而且这种歧视性政策有可能变得习以为常,成为国家公共教育政策的痼疾。

因此,如果只从字面意义理解《决定》所言“持续提升普惠性幼儿园覆盖率”,实为皮相之论。正确理解《决定》的这个要求,必须基于教育公平的立场,也就是每个儿童的受教育权利得到平等保障的真“普惠”,而不是一部分儿童比另一部分儿童更“普惠”的假“普惠”。

有了上面的认识,正确理解《决定》关于“持续提升普惠性幼儿园覆盖率”的政策内涵立即可以得到两个重要的政策判断:

第一,真正的“普惠性”学前教育与地方公共财政的财力没有什么关系,钱多有钱多的普惠,钱少有钱少的普惠,只要每个儿童受到平等对待,具体说,就是每个儿童获得同样的公共财政资助,那就是真普惠,否则,那就是假普惠;

第二,在真普惠的前提下如何减轻家长的学前教育成本压力才是思考合理解决方案的正确提问方式。显然,正确的答案不是要限制民办园发展,恰恰相反,而是要更加积极地支持民办园发展,吸引更多的社会资本进入学前教育领域。只有在这样的政策框架中,才有可能使每个儿童的教育福利在教育公平的前提下持续稳步增长,这既是改革开放以来学前教育能够顺利发展的成功经验,也是当前学前教育面临系统性政策风险的隐患所在;

理解这个道理并不困难,但需要政府有关部门的有关人员提高教育公平的理论水平,加强对经济学的“帕累托改进”理论和“边际效用递减理论”的学习,当然,最重要、也是最急迫的是贯彻落实依法治教的基本要求。

二、 如何才能“推进义务教育优质均衡发展和城乡一体化,有效解决“择校热”难题”?

推进义务教育均衡发展是近二十年教育领域公共政策的重中之重。但是,均衡发展的目的是为了解决“择校”难题吗?如果这样想,那就落入了功利主义的窠臼。我在全国各地的观察和调研发现,城区学校的均衡化水平高于镇区学校的均衡化水平更远高于农村学校的均衡化水平,但择校的热度也是城区高于镇区更远高于农村;在义务教育内部,初中学校的均衡化水平远高于小学,但初中择校的热度也远高于小学;过去和现在相比,现在学校的均衡化水平总体上是高于过去,但家长现在的择校愿望比过去更高;在城市不同经济水平的人群之间,穷人的择校愿望比富人更高;凡此种种,可见义务教育均衡化与择校热度之间的关系没有我们想象的那么简单,甚至有可能与我们想当然的理解正好相反。或者说,把义务教育均衡化的政策目标局限于解决择校难题,无论在理论还是实践上都难以自圆其说。

那么,我们应该如何理解均衡化的宗旨呢?唯一的答案只能是权利保障,即不因政府的作为和不作为而使任何一个学生的教育权利受到伤害,这也是这些年我们大力提倡教育公平的根本要义所在。基于这个理解,我们立即可以得出一个重要的结论:发展民办教育与推动义务教育均衡发展对改善教育公平实际上是殊途同归,他们对于学生教育权利保障是相辅相成的和不可缺失的组成部分。

国家实施新人口政策以后,优质教育资源相对更加稀缺,家庭对优质教育资源的争夺会更加激烈。因此,增加优质教育资源供给必将成为国家新人口政策建设的重要主题。

以往的实践表明,民办教育对于增加优质教育资源供给有两种基本的生成机制。第一种,是在现有的优质学校之外建设新的优质学校,或者是把现有的普通学校转变为优质学校,这两种模式可以统称为“数量增长机制”;第二种,是让学生找到更合适的学校,即在现有学校不变的情况下,使学生能够受到更好的教育,相当于增加了优质教育资源,可以称为“市场匹配机制”。两种优质教育资源增长机制相比,由“数量增长机制”产生的新优质学校有明确和客观的观察对象,容易被社会认可,但也意味着较高的机会成本——支撑该优质学校的各种资源难以用于其他学校;而由“市场匹配机制”产生的优质教育资源,只是针对于某个或某些学生而言,虽然并没有新的优质学校出现,但却更接近教育的本质,并且不产生排他性的机会成本,因而具有更为普遍的意义。

显而易见,站在新人口政策的立场,目前以“比例管制”和“招生管制”为特征的民办教育政策,极大地伤害了民办教育的优质教育资源生成机制,对国家新人口政策的实施必将产生严重的负面作用。

三、 民办教育政策要在国家宏观战略中合理定位

民办教育是教育事业的组成部分,同时也是国家治理体系的组成部分。当前民办教育政策与国家新人口政策存在严重冲突,不利于国家新人口战略的实施,有必要考虑两者的协调问题。

第一,协调的方向是民办教育政策不能脱离我国社会主义市场经济体制的宏观制度约束。民办教育是改革开放的产物,民办教育要健康发展,离不开市场机制的制度保障作用。民办教育的这种市场化运行特征与国家新人口政策高度契合,能够有效破解新人口政策产生的人口增长的空间均衡性与优质教育资源的空间非均衡性之间矛盾,使优质教育资源不至于成为实施国家新人口战略的消极因素。

第二,协调的原则是有助于优质教育资源增长。国家新人口政策需要优质教育资源的持续增长,实现这个目标,需要政府持续增加教育的公共财政支出。但是,从实际效果看,公共财政对教育的支出增加并没有达到预期的效果。从2003年到2020年间,政府在义务教育阶段的财政支出增加了约十五倍,这个钱除了约1%用在民办义务教育学校以外,其余99%都用在公办义务教育学校(同期公办学校在校生减少了约4000万),但无论在小学还是初中,在2020年民办教育受到限制和打压之前,民办学校都比公办学校显示了更强的竞争力,原因虽然很复杂,但至少说明,要持续增加优质教育资源,仅仅依靠公办教育是难以完成的。因此,尽快调整当前的民办教育政策,回到《民办教育促进法》的正确轨道已经是当务之急。

第三,协调的法理基础,一是学生权利平等,二是学生择校自由。因为权利平等,所以,无论学生在公办学校接受义务教育,还是在民办学校接受义务教育,都应该获得同样的公共财政资助,这一点在《义务教育法》有明确规定,但至今没有落实;因为择校自由,所以,公办学校可以地方公共财政的服务对象约束不接受外地学生入学,但是,民办学校在政府对外地学生拒绝提供财政资助的前提下,没有理由对学生进行区域歧视。因此,应该在重新审视当前民办学校招生政策合理性的基础上,探讨民办学校回到“依法自主决定招生的范围、标准和方式”的可能性。

民办教育在国家新人口政策中可以发挥非常积极的作用,但前提是政府要认识和尊重民办教育自身的规定性,同时,民办教育政策设计不能脱离国情,需要在国家发展的宏观战略中找到自己的合理定位,与国家新人口政策协调发展。

(本文作者:吴华,浙江大学教授,博士生导师)